地承包经营权抵押评估办法

土地承包经营权价值评估

在我国现行的家庭联产承包责任制下, 随着农村土地所有权、承包权、经营权三权分离为核心的新一轮农地制度改革拉开序幕，土地承包经营权价值评估在农村土地市场化进程中必将发挥积极作用，为了更好地保障农民的切身利益,建立完善的农用土地市场,提高农用土地的使用效率，就必须建立合理的农用土地价格体系和相应的评估方法。

一、农村土地承包经营权抵押

1、土地承包经营权抵押的概念界定

土地承包经营权是指农村集体经济组织的农户及其他单位依法对农地享有的占有、使用与收益的权利。土地承包经营权抵押贷款就是以农户或者企业（含土地合作社、土地股份经营公司）所拥有的集体土地承包权或者长期使用权作为抵押向金融机构申请贷款，包括农村承包土地抵押和农村宅基地抵押。其法律性质是将农地承包经营权作为债权的担保，当债务人不履行债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，债权人有权依法处分该农地承包经营权。

2、我国土地承包经营权抵押面临的问题

我国农村土地产权方面仍然存在土地承包经营权确权颁证不完全、土地用益物权不确定、抵押权缺失等一系列问题，现行多部法律均明文规定中国的农村土地承包权和农村宅基地使用权不能抵押。土地承包经营权抵押面临的难题集中体现在以下几个方面。

（1）农民缺少社会保障

目前，我国农村地区缺少对农民的生存保障、就业保障和养老保障等社会保障，土地是农民的命根子，家里留着“一亩三分地”就能生存下去。许多农民依附于土地，通过种植粮食、蔬菜等维持生存。在缺少相应社会保障的情况下，农民抵押土地面临着巨大的风险。农民一旦经营失败，银行就会将农地流转出去，农户便丧失了农地的使用权，失去生活保障，可能会带来严重的社会问题。

（2）政府尚未完善农地承包经营权抵押的制度规范

首先，农村地区的流转制度和估价机制不健全。我国土地价值评估制度存在的问题是：一是流转中介交易服务市场不发达；二是缺少权威的土地价值评估机构；三是土地抵押价值认定标准未程序化、成文化。其次，金融机构尚未建立农地承包经营权抵押的具体操作办法。制约因素集中在三方面操作：一是操作，土地承包经营权抵押缺少法律依据，也没有成熟的模式可以借鉴，银行没有统一的操作规范；二是“风险”，66%的人认为农村种养殖业经营风险大，贷款风险不易控制；三是“土地处置”，79%的人认为如果金融机构取得了土地承包经营权，金融机构不能自己经营土地，如何处置是关键问题。此外农村土地产权不明晰，由于没有产权也就不能完全处分土地，而抵押权属于处分权的一种，这也就直接制约了土地承包经营权的抵押。

3、土地承包经营权抵押的意义及可行性

农村土地蕴藏着巨大的“沉睡资本”，激活这“沉睡资本”能够极大地促进农村经济的发展。现行农村金融制度对

大多数农户存在信贷约束，不能满足低收入人群的信贷需求。银行在放贷时也会将低收入人群排除在外，低收入者想要通过贷款经营生意存在困难，而满足农民的贷款需求，能够使得农民的创业发展获得相当部分的融资贷款以及将大量的农村劳动力从土地中释放出来，因此农地抵押有利于促进农业生产专业化、现代化和市场化进程。

（1）贷款抵押物突破法律界限

根据相关法律，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的农村土地，“四荒地”的土地使用权及林地承包经营权可以抵押，农村集体建设用地也可以抵押。多数试点地区突破法律限制，以农村所有承包地作为抵押物，部分地区宅基地可以抵押。

（2）因地制宜创新抵押模式

各试点地区并没有统一的抵押模式，在抵押程序、抵押担保、抵押额上都有区别。部分地区直接以农地承包经营权抵押贷款，部分地区要求其他担保人或担保公司作担保，担保人和贷款人共同承担违约风险；部分地区通过组成农村协会，再以农村协会为中介贷款；参与试点的金融机构最广的是农村信用合作联社。

专业的土地估价机构为土地流转和土地抵押贷款提供价格基础，现行我国农村地区土地估价机构和专业估价师都不足，只有资产评估机构和注册资产评估师在估价范围、估价思路和方法上更适合农用地估价。农民对土地抵押价格存在疑问，直接制约农地抵押。

（3）处置抵押物的尴尬

我国农村地区尚未建立成熟的土地流转市场，贷款人一旦违约还款，抵押机构获得土地后将面临着土地流转困难，不知如何处置土地的尴尬。而且抵押的农地不能改变其农业用途，农业的比较收益低，金融机构办理此类业务的积极性不强。更何况法律对于家庭承包地抵押贷款是禁止的，尽管部分地区行政条例的规定突破法律界限，金融机构对承包地能否抵押心存疑虑。部分农村地区土地的社会保障功能较强，农民一旦失地后将失去生活来源和生存基础，金融机构实现抵押权会非常困难。宁夏同心县规定将贷款违约人“入股的土地承包经营权转让给为其担保并进行清偿的会员或由协会指定的其它会员”，这种规定强迫的把土地经营权转让给抵押担保人，也是不合理的。

4、推进土地承包经营权抵押贷款的建议

对于土地承包经营权抵押贷款的政策建议，首先提到的是修改与完善我国相关法律体系。由此可见现行法律法规是土地承包经营权抵押的“瓶颈”，修改法律就成为土地承包经营权抵押得以广泛推广，土地的融资功能得以释放的一个前提条件。

（1）修改与完善我国相关法律体系。

既然土地抵押贷款是农村金融发展的趋势，那么势必要改革现行不完善的法律制度。法律限制解除后，应当完善农地抵押详细的参与主体、程序、规范等法律制度。如制定《农地抵押贷款管理办法》，健全抵押登记的规章制度，完善有

关抵押登记办法出台《农村土地抵押担保法》，规范土地抵押担保的主体和程序，减少抵押风险。

（2）加快推进农村社会保障制度建设，弱化农地的社会保障功能。

之所以选择部分地区试点土地抵押贷款，主要是担心失地农民的社会保障问题，由此引发一系列的社会矛盾。因此要减少失地农民的生存风险，就要健全农村社会保障体系，对外出农民工，留守妇女、儿童和老人等都要建立生活保障措施。

（3）加快农村土地价值评估市场建设，完善农村土地流转市场服务。

在价格评估机制不健全的情况下，政府要编制农地产权交易指导价格，并逐步形成农村产权交易指数，解决农民信息不对称问题，保护交易各方的权利。同时要积极培育专业的产权评估机构和产权价值评估的专业人才，引入独立的第三方机构开展土地经营权价值评估工作，确保评估的独立性和公平性。

（4）建立土地流转服务机构.

建立县、乡、村土地流转信托服务机构，即在县市（区）设立“土地信托服务中心”，乡（镇）设立“土地信托服务中转站”，村一级由村经济合作组织设立“土地信托服务点”，为农村土地经营权流转提供服务。可以充分利用网络平台，广泛征集农村产权转让、受让信息，建立农地产权交易信息库，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资