关于农村宅基地节约集约用地的调查报告

关于农村宅基地节约集约用地的调查报告
农村宅基地是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，它关系着农民一辈子的切身利益，农民将其视为“命根子”。

我区人均耕地少，后备资源不足，且正处于加快推进工业化、城镇化、现代化的发展阶段。

农村的发展和建设必然要用地，包括要占用一部分耕地，而我们的土地，尤其是耕地人均占有量少。

解决这一问题的根本出路，就在于农村建设要节约集约用地，使有限的土地资源产生最大的经济效益、社会效益和生态效益。

牡丹区立足土地利用的长远规划，根据“合理用地，保护耕地，有利生产，方便生活”的原则，按照规划有步骤地开展了农村宅基地治理整理工作。

积极引导农民创新发展观念，走自我发展道路，鼓励有条件的村民建两层以上的房屋，逐步缩小城乡差距，促进农村经济社会全面、健康、和谐发展。

一、存在的主要问题
全区共有行政村（社区）628个，村庄建设用地21.4万亩，其中有“空心村”402个，占行政村总数的64%，闲置土地3.6万亩。

近年来，由于区政府对土地的管理权和执法监察权部分上收到市一级，致使我区土地管理工作长期处于被动，工作难以开展。

特别是农村宅基地管理问题尤为混乱，宅基纠纷和问题不断出现，群众上访量也逐年增加，成为影响农村稳定的重要因素。

据统计，当前因农村宅基地引发的问题已占到群众土地上访量的97.5%，而且还有继续上升的趋势。

随着我国市场经济体制的建立和不断完善，现行的农村宅基地管理制度已经引发了许多问题。

一是人均宅基地严重超标。

《土地管理法》明确规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

”但在一定时期内，由于基层政府对农民建房缺乏正确的引导和管理，再加上采用的是无偿、无期限的使用制度，出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准随意在承包责任地上建房，建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地，一些乡、村干部凭权力、关系占有多处宅基地等问题。

就牡丹区而言，截止2006年年底，全区共有农村宅基地21.4万亩，按全区农业人口90万人计算，人均宅基地达到158平方米，超过省级标准66平方米。

通过对何楼、皇镇、小留3个乡镇（办事处）6个行政村调查发现，6个行政村共有2160户，其中2100户超占面积，占总户数的97%，超占面积近千亩。

何楼办事处的团柳树行政村共有360户，超占宅基面积的就有350户；牡丹办事处伊庙行政村共290户，其中一户两宅、一户三宅的10户。

二是“空心村”、闲置土地普遍存在。

近年来，随着我国经济的不断发展以及城市户籍制度的改革，一些富裕起来的农民纷纷进城购房。

他们留在农村的宅基地，受现行法律法规的限制，不能进行公开合法的转让，但这些宅基地是通过合法途径得到的，村集体组织也无权收回进行处置，闲置的宅基地无法复耕。

另外，一些村民利用不合法手段把住宅建在了村头或交通要道两侧，并且建新不拆旧，原来的住宅长期闲置，造成村庄内空外扩，形成“空心村”。

并且，村内空闲地、废弃地也在一些村大量存在。

胡集乡王屯行政村占地820亩，其中村内空闲地、坑塘、荒地等就有400余亩，土地资源严重浪费。

三是村、镇建设规划难以落实。

近年来，我国虽然多次制定过中心村、镇建设规划，但由于涉及农村宅基地置换、转让这一难题，中心村、镇建设规划落实的效果并不理想，农民住宅处在低水平重复建设之中，经常出现“只见新屋，不见新村”的现象。

很多村庄的农民群众乱搭乱建，杂乱无章，有的占压了街道，有的堵塞了胡同，造成建设的盲目性，在一定程度上导致了农村住宅建设用地规模失控，村庄无限扩张。

同时，大量分散建造的农居，不仅使村、镇建设规划难以落实，而且也导致自然村缺乏必要的生活基础设施，环境脏、乱，居住质量差。

四是农村宅基地划分标准不统一。

不仅乡镇办事处各有标准，而且同一乡镇村与村之间也大小不一，从0.33亩到0.5亩不等，有的宅基地面积接近1亩。

五是集体土地资产流失严重。

随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，但现行法律法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。

这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中，造成了集体土地资产收益的大量
流失。

六是历史遗留问题较多。

由于大部分农村宅基地已经存在多年，而且是子孙几代人一直使用，免不了因界址不清、权属不明而引发争议和纠纷，给宅基地管理带来许多困难。

我们虽然在1992年开展了一次农村宅基地清理活动，原则上对每一处宅基地进行了确权发证，但由于当时工作不彻底，使有的户发了证，有的户没有发证，有的乡镇档案比较齐全，有的乡镇档案残缺不齐，有的宅基面积丈量比较准确，有的宅基面积丈量存在误差，至今遗留问题较多。

七是土地违法案件执法难度大。

针对未经批准已经建房的，拥有两处或两处以上宅基地的，如果强制拆除或收回，会给农民造成一定的经济损失，如不处理，就会助长乱搭乱建行为。

在实际操作中，国土资源部门没有强制执行权，不能及时解决群众反映的宅基地问题，申请法院执行却要履行烦琐的程序，真正执行起来也很困难。

八是未批先用、无证用地现象突出。

由于我区国土行政主管部门整体上划，宅基地审批、发证权同时上收，市政府五年来未颁发过一本《集体土地使用证》，在牡丹区没有发证权、审批权的情况下，农村宅基地管理陷于被动，导致宅基地未批先用、无证用地现象屡屡发生，农村宅基地管理基本上处于失控和无序状态。

上述问题的大量存在，严重影响了村集体土地资源的合理配置和村庄规划的落实，延缓了社会主义新农村的建设步伐，已成为影响当前农村经济发展和社会稳定的最大障碍和顽疾，已经到了非痛下决心解决不可的地步。

对全区农村宅基地进行一次全面彻底的治理整顿，不仅十分必要，而且势在必行。

二、大力开展农村宅基地治理整顿工作，推动农村建设节约集约用地
建设社会主义新农村，是党中央统揽大局、着眼长远、与时俱进做出的重大决策，是我们在当前社会主义现代化建设的关键时期必须承担和完成的一项重要使命。

在建设社会主义新农村过程中，如何承担起耕地保护的责任，防止以新农村建设名义大拆大建占用耕地，已经成为当地政府的紧迫任务。

牡丹区在深入调研的基础上，集中开展了全区农村宅基地治理整顿工作，以集约节约用地推动新农村建设，引导镇村建设尽量压缩占用耕地。

牡丹区计划利用三年时间对全区30余万户农村宅基地进行一次治理整顿，并利用去年一年的时间做了大量卓有成效的准备工作。

这次治理整顿工作旨在通过实地丈量、定界确权、建档立卷、颁发新证等程序，全力推行“以图管地，凭证用地，图件、证书、实地三位一体”的农村宅基地规范化管理新模式。

为确保这次治理整顿工作取得预期效果，牡丹区专门出台了《农村宅基地管理办法》和《农村宅基地集中治理整顿工作实施方案》，成立了由常务副区长练建军任组长的治理整顿工作领导小组。

按照先行试点，继而全面铺开的原则，严格依政策法规和规定程序治理整顿农村宅基地。

对登记、发证资料手续完备的宅基地，统一换发新的《集体土地使用证》；对村内空闲的宅基地，由村集体收回，依据村庄整体规划统一安排使用；对非法占用土地建住宅的，由分局责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占地上的建筑物；对一户村民多占一处以上宅基地的，由村集体统一收回，拒不交出的，实行有偿使用，依法收取有偿使用费；影响村庄规划的，依法强制拆除地上建筑物和其他附着物，腾出宅基地重新安排使用；对原宅基地面积超过规定标准的，实行承包使用；对存在权属纠纷的宅基地，由区国土资源部门结合乡镇（办事处）、行政村解决纠纷，直到四邻认可签字、无争议后打桩定界，绘制相关位置图，登记造册，颁发新证，纳入法制管理范围；对登记、发证手续不完备的，统一建立完善的地籍档案。

目前，农村宅基地治理整顿工作正在试点阶段。

在试点工作中，领导小组成员单位划片包干，工作人员包乡镇，既参加了乡镇召开的动员会议，又对试点工作进行了督导检查，现场业务指导。

为确保治理整顿工作取得实效，我们在工作中做到“四个结合”：一是坚持依法办事、用好政策，与解决农村宅基地建设中存在的问题相结合。

通过做深做细违法用地户的思想工作，切实维护广大群众的意愿和根本利益，防止发生新的矛盾和纠纷。

严格控制建新规模，防止前期清理，后期违法违规建设，切实依法办事，公正公平，确保社会稳定。

二是坚持依据规划、着眼长远，与建设社会主义新农村相结合。

严格落实土地利用总体规划，完善新农村村庄建设规划。

按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，积极稳妥推进农村建设用地
的整理，以盘活村庄现有存量建设用地为主，搞好内部挖潜，提高利用率，使村容村貌得到较大改观。

三是坚持统筹兼顾，与小康村建设、农村容貌整治、农村二三产业发展等工作有机结合。

通过整治，真正形成“布局合理、设施完善、道路畅通、房屋整齐、环境优美”的社会主义新村庄。

四是坚决执行上级有关政策，与当地实际相结合。

加强农村宅基地治理整顿，切实解决存在的突出问题，关系到国家法律、法规的贯彻落实，关系到农民群众的切身利益，关系到农村的稳定和健康发展，关系到和谐社会的构建。

通过清理整顿农村宅基地，挖潜盘活现有土地资源，集约节约用地建设新农村，有利于缓解新增建设用地压力，破解用地难题，确保农村宅基地达到“权属合法、界址清楚、面积准确、管理规范”的要求，为经济发展提供大量的用地空间。

目前，农村宅基地治理整顿工作正在全区广泛推开。

三、下步工作思路
一是严格执行国发〔2004〕28号文件和我省的“贯彻实施意见”。

大力推进农村土地市场建设，充分发挥土地市场配置资源作用，在利益机制的约束下，合理利用农村集体土地，以追求土地产出效益的最大化，提高农村建设节约集约利用水平。

二是加强规划计划的管理和调控作用。

合理调整农村建设用地结构布局和规模，严控建设用地占用耕地尤其是基本农田。

按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的要求，统筹安排，合理调整城乡建设用地的数量和布局，严格土地用途管理。

农村建房实行集镇和村庄建设规划，鼓励修建多层建筑。

三是深度挖潜，重点盘活，利用好存量土地。

要坚持开源与节流并举，把节约集约放在首位。

开展存量土地普查，摸清集体土地集约利用的潜力，对各类低效利用土地制定盘活方案，并认真组织实施；对土地利用率低、盘活存量不力的地方，控制其新增建设用地规模。

同时规定，除大型线性工程等外，一般城镇建设用地要首先从挖潜中解决。

依法加强清理闲置土地、挖掘潜力盘活存量土地，实现农村建设用地不增加，最大限度使用空闲、闲置、存量土地。

四是鼓励农民建设居民住宅或向城镇集中居住。

建议政府出台相应的优惠政策，鼓励分散居住的农户进入中心村、镇建房。

对于农民自愿搬迁到中心村、镇的，可以在政策上给予照顾。

五是进一步强化农村建设用地日常监管。

加强农村宅基地管理，实现宅基地的集约利用，关键一点是要坚决贯彻国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。

既要加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理，也要重视偏远乡镇农村宅基地的管理。

要坚决贯彻“一户一宅”的法律规定，正确引导农村村民住宅建设节约合理，集约利用宅基地，切实保护耕地。