国家发展战略的四种模式

国家发展战略的四种模式

2011年09月01日 10:48

来源：财新《中国改革》作者：布莱恩·列维

本文提出发展战略的四种模式，旨在通过展示治理与增长之间的相互关系，为决策者提供广泛而多样的可行性战略选择，并阐明这些选择的空间如何被一国独特的路径依赖所限定

在低收入低增长的后发国家，改革者面临的挑战不是制定最优经济政策，而是以更广阔的视角考虑经济和政治之间的相互作用及动态变化，找到切入点，启动量变到质变的良性循环。就此而言，主要存在下述四种模式。

模式一：国家能力建设

图1这一发展模式隐含的切入点是通过国家能力建设来改变国家功能失调的状况，使之成为高效国家。

图1描绘了国家能力建设通过什么方式启动良性的发展循环。第一步是投资于国家能力建设；第二步是将新建设的国家能力用于促进经济增长。这一作用可以通过以下三个相互补充的渠道来实现。

渠道2a强调国家表现的改善与经济表现之间的直接联系。更好的政策、更有效的基础设施、更有效地处理事务的官僚体制、透明的参与式服务供给，所有这些都有助于培育更好的投资环境，从而促进经济增长。虽然政策可以相当快地改变，但是，基础设施和官僚体制的改善需要时间，几乎没有“速胜”的可能性。

渠道2b强调，被人们认为有政治意愿开展国家能力建设的领导层的出现，会产生预期驱动效应。甚至在公共部门的表现得到实际提升之前，私人投资者就会认为经济的生产潜力是可信的。获得可信性本身有时足以带来新的经济活动和增长加速，一个常见方式是迅速采取意义深远的“大笔一挥”式经济改革。

渠道2c显示，政治领导人可以坚持一个更广泛的“公平”承诺，也即让人们广泛共享增长收益的包容性增长，使国家能力建设与可信性渠道相互促进。只要公民相信这一承诺，国家的合法性和稳定性都可以得到加强，这将更显著地推动投资环境的改善。

需要注意的是，上述渠道并没有涉及政治制度。只要由国家能力建设引领的发展顺序能够带来政治制度的变革，这就是一条长期的间接路线，其中社会变迁（通过参与式服务提供、财富创造以及中产阶级的兴起）会产生新的压力，要求建设管理精英之间——既包括企业之间的，又包括企业和国家之间的——冲突的法治，实施更广泛的政治改革。在图1中以虚线表示的渠道3阐明了这种长期的动态变化过程。

上述顺序是一种“发展型国家”的顺序。在过去50年中，不少国家自诩为有抱负的“发展型国家”。它是解释东亚发展的主流模型，也是很多拉美国家（包括巴西和墨西哥）在20世纪80年代之前的目标。在20世纪的大部分时间里，前中央计划经济其实就是失败的“发展型国家”的一个变种。

即使是在今天，中央计划经济已经崩溃，国际经济和政治环境同先前的东亚兴起时已经大为不同，在低收入国家中，仍然不乏这类雄心勃勃的“发展型国家”。非洲的埃塞俄比亚、卢旺达和乌干达，中亚的阿塞拜疆，以及东南亚的越南都是这样的例子。

一些“发展型国家”取得了举世瞩目的成功，韩国是一个经典案例。其发展是由奉行干预主义且有强大能力的国家领导的，实施积极的产业政策，来推动经济增长。虽然韩国在加速发展之前都是在威权统治之下，但是，“公平”提供了合法性基础。土地改革确保了农村地区的平等；增长是以劳动密集型出口为导向的，从而创造了就业；教育部门的大量公共投资为所有人提供了机会。同时，包容性增长启动了深刻的社会变革，促进了中产阶级的出现以及民主转型。

然而，持续的成功更多地依然是例外而非规律。对于以国家能力建设为基础的发展战略来说，有两组告诫看起来尤其重要。

第一个告诫是，在新政治领导人执政的前期，很难去分辨表面上的“发展主义”承诺和相关的国家能力建设是不是真的，抑或只是为了巧妙地掩盖迁延不愈的腐败和世袭制模式。

第二种告诫涉及向更多元化的政治制度转变（图1的渠道3）。如图1所示，“发展型国家”通常首先关注与经济和官僚体制改革，而忽略政治制度改革。韩国的民主转型为我们提供了政治制度改革成功的案例，但是，其他一些轨迹也可能会出现。例如，新加坡通常也像韩国一样被列为东亚成功的代表，然而，与韩国不同，虽然新加坡有雄厚的经济实力，但并没有表现出向民主转型的迹象。

模式二：变革型治理

图2这种模式以政治变革作为发展的切入点，力求强化法治，建立国家领导人选举的民主机制。

图2说明了政治制度变革可能通过三个不同的渠道引发良性的发展循环。第一个渠道（图2中的步骤2ai和步骤2aii）包含了政治制度变革对公信力与合法性的直接影响。这一变革包含了向政治民主的转型，或是法治的增强，或者两者兼有。这两个方面的努力，都是希望制度变革可以加强一国领导人的责任，减少武断、随意的行为，进而改变预期并启动增长。

连接政治制度与增长的第二个渠道是国家能力（步骤2bi 和渠道3）。政治变革有可能从根本上改善国家能力建设的激励与方式。随着领导人从追逐私利转向更负责任并以公共利益为中心，他们更有可能投资于国家能力建设，并将此来改进发展表现，此时，激励的改善就会发生。国家能力建设的方式之所以得以改进，是因为更强的问责制和规则约束不仅是政治变革的主要预期结果，而且是公共官僚体制良好运行的一个重要的前提条件。

连接政治变革与增长的第三个渠道是公民社会的发展（步骤2ci和渠道4）。政治制度变革和公民社会的发展有很强的相互补充关系。由于很多公民过去一直不信任国家权威，在极端的情况下甚至会公然抵抗，因此公民和国家关系的改变以及一系列公民社会制度的出现可以强化国家机构的合法性，进而改善投资者的信心，并促进经济增长。

由于渠道2bi和渠道2ci（以及法治的增强）只在长期内影响增长，所以在图中以虚线表示。

这一模式涵盖了三组国家。第一组是新近加入或者在不远的未来有望加入欧盟的后社会主义国家。至少从三个方面来说，加入欧盟是一种强有力的改革引擎。第一，加入欧盟带来的好处为变革提供了强有力的激励。第二，欧盟共同体和相关的政治预期提供了一个清晰明确的可供正式加入欧盟国家效仿的制度模式。第三，加入欧盟为这些国家提供了一种有效的机制，来可信地表明它们将继续改革的方向和承诺。

第二组国家分布在拉丁美洲。在20世纪60年代军事政权统治期间，拉美民主曾经遭受巨大的挫折。然而，整个拉美地区都在20世纪90年代前期恢复了民主，而且民主质量稳定提高。这不仅体现在整个拉丁美洲过去30年间投票率的上升上，也体现在一些质的变化上，例如，将权力授予较低的政治层级，给予公民更大的发言权和参与权。