-2019年财政赤字研究

2019年财政赤字怎么看？

根据《2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，2019年中央财政赤字将达到18300亿元，比2018年增加2800亿元；2019年地方财政赤字将达到9300亿元，比2018年增加1000亿元。此外，还将允许地方政府通过发行21500亿元专项债的形式补充政府性基金预算。从广义口径的数据来看，2019年政府将新增发行债务共计49100亿元，比2018年广义口径的新增债务多增加11800亿元。如果考虑到一般公共预算中从中央预算稳定基金调入、地方政府预算稳定调节基金调入、从结转结余账户调入的情况，2019年的实际财政赤字可能相比于2018年更高。对于2019年财政赤字，目前市场上主要有以下几个观点：一是认为2019年预算草案中安排地方政府可以调入资金及使用结转结余11950亿元，远高于2018年预算草案安排的400亿元，2019年的实际财政赤字可能远比2018年的实际财政赤字高；另一种观点认为虽然2019年预算草案中安排地方政府调入资金及使用结转结余11950亿元，但2018年地方政府实际使用调入和结转结余资金共计12319.77亿元，二者体量相当，并没有显著的增加，只是2019年在制定预算时考虑到了最终可能真实使用的调入资金和结转结余资金量，将这部分资金在制定预算时就更加“显性化”的表示出来。还有一种观点认为，虽然2019年预算草案中安排地方政府调入资金及使用结转结余11950亿元，但是是否可以真正有这么多资金可以调入使用，还取决于政府性基金预算，特别是土地出让收入是否超支。关于上述三种观点，我们在这里先不做评析。为了更好的理解财政赤字，我们将从以下几个方面做以分析：第一，财政赤字口径辨析；第二，历史财政赤字规模回溯梳理；第三，2019年的实际财政赤字情况，相关约束条件，以及对资本市场的影响分析。

一、财政赤字口径辨析

赤字，是衡量年度内财政支出大于收入的差额。由于我国预算体系的特殊性，赤字又有预算赤字和实际赤字之分，同时也有广义和狭义之分。不同的时间维度，不同的分析视角，会影响我们对财政赤字规模的判断。为了了解真实的财政赤字规模，更好的分析积极财政政策对于经济增长的影响，我们首先要对财政赤字的口径做以辨析。

现阶段，政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算等四本帐，而同时每本帐又分为中央和地方政府两个层级。狭义的预算赤字衡量的是一般公共预算体系内政府当期计划新增的一般债务余额。由于在一般公共预算体系内，当期收入未必完全用于支出，可能还存在结转结余的情况，同时也可能当期收入不足以支付当期支出，存在动用往期结余的现象，因此，在一般公共预算体系内设置了中央预算稳定调节基金、地方政府预算稳定调节基金以及结转结余账户等，并通过这些账户的余额增减实现一般公共预算收入的跨期平衡。同时，由于一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算等四本帐存在一定的勾稽关系，例如可以从政府性基金预算和国有资本经营预算等调入补充一般公共预算，因此一般公共预算与政府性基金预算和国有资本经营预算之间还存在着跨账户的平衡关系。由于上述跨期平衡机制和跨账户平衡机制的存在，在狭义预算赤字的基础上，我们可以拓展出狭义实际财政赤字、广义名义财政赤字、广义实际财政赤字等概念，而这些概念对于我们更加深刻的理解政府债务负担具有更为重要的意义。

图一：财政赤字口径辨析

●狭义的预算赤字=一般公共预算体系内政府当期计划新增的一般债务余额。

例如，2014年在制定财政预算时，安排预算赤字为13500亿元，中央财政赤字为9500亿元，地方财政赤字为4000亿元；在决算时，如果财政赤字不足以弥补支出的不足，则会通过动用预算稳定调节基金、结转结余资金等来弥补，使得决算赤字与预算赤字相等。狭义的预算赤字也是狭义口径的名义赤字规模，考察的范围仅限于一般公共预算，体现为一般债务余额的增加，并未考虑跨期结转效应和跨账户平衡效应的影响。

●广义名义财政赤字=狭义预算赤字+地方政府专项债务收入。

如果我们在一般公共预算的基础上，将研究的视角拓宽，将政府性基金预算中发债也视为政府广义名义赤字的一种，则我们可以得到广义名义财政赤字规模。例如，2015年一般公共预算列支赤字16200亿元，2015年允许地方政府新增专项债务规模1000亿元，则2015年广义名义财政赤字规模是17200亿元。广义名义财政赤字规模，虽然考虑到了跨账户平衡效应的影响，但是并没有考虑到预算跨期平衡调节机制。

●狭义实际财政赤字=狭义预算赤字+从中央和地方预算稳定调节基金和结转结余中调入

+从政府性基金预算中调入+从国有企业经营预算中调入。

如果考虑到跨期平衡机制和跨账户平衡机制存在，试想如果发行一般债务仍旧无法弥补一般公共预算的不足，一般公共预算依旧收不抵支，我们需要动用往期结转结余、调用中央和地方预算稳定调节资金、以及通过从政府性基金预算和国有资本经营预算调入来弥补，那么其实当期狭义的实际财政赤字将高于预算赤字；而相反，如果在按照支出计划进行支出后，当期一般公共预算支出仍有余额，则可以结转下年使用，或者补充中央和地方预算稳定调节基金，那么其实当期狭义的实际财政赤字则可能低于预算赤字。例如，2016年一般公共预算列支赤字21800亿元，其中，调入中央预算稳定调节基金、调入地方预算稳定调节基金、动用结转结余、以及从国有资本经营预算和政府性基金预算调入共计7226.4亿元，当期补充中央预算稳定调节基金876.1亿元，则意味着使用往期结余共计7226.4亿元，当期结余876.1亿元可供下期继续使用，则2016年狭义的实际财政赤字规模共计28150.24亿元（=21800亿元+7226.4亿元-876.1亿元），高于狭义口径的名义赤字规模。狭义实际财政赤字衡量的是狭义口径的真实赤字规模，相较于名义值，对于分析财政政策更具有指导意义。

●广义实际财政赤字=狭义预算财政赤字+从中央和地方预算稳定调节基金和结转结余中

调入+从政府性基金预算中调入+从国有企业经营预算中调入+专项债券发行规模+上年结转-结转下年-调出政府性基金预算=狭义预算财政赤字+从中央和地方预算稳定调节基金和结转结余中调入+从国有企业经营预算中调入+专项债券发行规模+上年结转-结转下年

如果拓展研究视角，将一般公共预算和政府性基金预算两个账户统筹来看，真正影响实际赤字规模的只有“跨期结转账户”，而“跨账户结转账户”对于广义的实际财政赤字影响不大。因为在一般公共预算中存在一笔从政府性基金预算调入的同时，也意味着在政府性基金预算中存在着一笔“调出”。二者轧差相抵，对于一般公共预算和政府性基金预算两个账户而言，真正影响其实际赤字的是跨期结转项以及从国有资本经营预算调入项。例如，2017年一般公共预算列支赤字23800亿元，允许专项债券发行规模8000亿元，从中央和地方预算稳定调节基金以及结转结余中调入10040.5亿元，补充中央预算稳定调节基金3347.8亿元，政府性基金预算中上年结转收入298.5亿元，结转下年支出以及调入一般公共预算共计8809.6亿元，从国有资本经营预算中调入613.7亿元，则2017年广义口径的实际赤字规模为29982亿元，与2017年的狭义口径实际赤字规模大体相当，但是远高于名义狭义口径的赤字规模。一般而言，广义实际口径的赤字规模，在上述四个指标中可以更好的衡量真实的赤字规模，因为它既考虑到了跨期结转效应的影响，同时也考虑到了跨账户结转效应的影响，