森林采伐限额制度的问题及其解决措施
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林业科技 ・
森林采伐限额制度的问题及 其解决措施
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（ 龙 江 省 兴 隆 林 业 局 １ １０ ） 黑 ５ ８ １
摘 要 ： 林 采 伐 限 额 制 度 是 我 国《 森 森林 法》 定 的 一 项法 律 制 度 ， 森林 采 伐 管理 的重 要 内容 ， 目的是 通 过 对 规 是 其 森 林 采伐 数 量 的控 制来 增 加 森 林 面积 和 森 林 蓄 积 量 。我 国实 施 森林 采伐 限额 制 度 的实 践 显 示 ， 虽然 该 项 制 度 本 身 的价 值 是 不容 怀 疑 的 ， 随 着市 场 经 济 的 发 展 ， 项 制 度 与 林 业 发辰 之 间 的 矛盾 日益 明 显 ， 临 着 一 系列 的 问 题 。 但 该 面 而解 决 这 些 问题 则成 为 了新 时期 林 业 发 展 的 一个 重 要课 题 。本 文 在 尽 可 能地 总 结 森林 采伐 限 额 制 度存 在 的问 题 的
基 础 上 ， 提 出 了完善 该 项 制度 的 意见 。 也
关键 词 ： 采伐 限额
森林
Biblioteka Baidu
改革
森林采伐 限额是 上级主管部 门依据法定程序和方 法制定的 ， 经国家行政 主管 部门批准 的， 具有法律效 力 的特定行政 区域或经 营单位 每年以各种方式采伐消耗 的森林 资源蓄积最大限额 ， 是国家对森林和林木 采伐限 定的最大控制指标。依照森林法 ， 国家根据 用材林的消 耗 量低于生产量的原则 ， 严格控制森林年采伐量 ， 采伐 林木必 须申请采伐许可证 ， 按许可证的规定进行采伐 ， 通过控 制森林的年采伐量来达到逐年增 加森林 资源 存 量， 从而最终实现 森林 的永续利用 ， 可持续经营 并改 善 生态环境 ， 维护生态安全 本文根据当前林 区的实际情 况， 在针对我 国森林采 伐限额制 度面临的诸多问题 ， 为 完善森林采伐限额制度提出一些 建议 。 森林采伐限额制度面临的问题 对于森林采伐限额制度所 面临的问题 ， 几乎所有与 林业有关的部 门和人员都或多或少地有所认识 ， 根据森 林采伐限额的分析表明 ， 虽然国家对采伐限额的管理有 所调 整 ， 对制 度的执行也越发严格 ， 但超限额采伐依然 存 在 ， 说 明采 伐 限 额 制 度 的执 行 甚 至 采 伐 限额 制 度 本 这 身都面临着许多需要 考虑 的问题 。综合起来 ， 该项制度 面 临 的 问题 主 要 体 现在 以下 几 个 方 面 。 １ 采伐限额编制 依据 的准确性受到 质疑。毫无疑 ． 问， 科学而准确地编制采伐限额是森林 采伐限额制度达 到逐步增 加森林 面积及森林蓄积量的目的的首 要保证 ， 可 以 想 象 ， 果 采 伐 限 额 的编 制 本 身 就 是 不 准 确 的 ， 如 森 林 采伐限额制度 的功能就无法实现 。而采伐量 的准确 性是 森林采伐限额准 确性 的前提 。从森林经理的 角度 讲， 为保证 经营单位的森林资源可持续经营 ， 分析论证 合理年伐量应当遵循一定的原贝 和要求， 制定合理 的森 林采伐量以保证森林采伐限额 。 ２ 超限额采伐现象依然存在 。本 来， ． 森林 采伐限额 作为国家对森林和林木采伐限定的最 大控制指标 ， 是具 有法律强制 力的 ， 何单位和个人都应当遵守 ， 任 但现实 的情况时 ， 虽然 国家每年都限定了采伐数额 ， 但许多林 业企业中极个别 的林场还存在着超限额采伐的问题 ， 给 采 伐 限额 的控 制 造 成很 大 的 影 响 。 ３ 凭 证采伐制度的执行 力不从心 。经 国家批准 的 、 森林采伐限额必须 分解并分配到森 工企业及林场才能 得到落实 ， 但是指望被分配到采伐指标 的单位 自觉地按 照限额进 行采伐是 不现实的 ， 因此 ， 了使限额采伐制 为 度得 以执行 ， 除了由林业主管部门对 限额采伐执行情况 进行必要的检查 ， 森林法及其实施条例也对林 木采伐许 可证 的核发权限作 了相应 的规定 。凭证采伐制度是保 证森林采 伐行为能够按照 核定 的采 伐限额及木材生产 计划进行的管理制 度 ， 林政部门也正是通过核发采伐许
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一
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可证实现对采伐限额的监督管理 ， 核发采伐许可证 的部 门不得超过批准 的年 森林采伐限额和年度木材生产计 划发放采伐许可证 。但是 ， 由于森林 面积太大 ， 结构复 杂， 如果执行伐前设计审批 、 中检查 、 伐 伐后验收的规定 及严格 的技术要求 ， 需要太多的人力物 力， 执行成本太 高， 基层林政部 门几乎无法承受， 因此 ， 上述规定在基层 实 际 上 很 难得 到 执 行 。 ４ 对 超 限 额 采 伐 行 为 的 处 罚 力 度 不 够 。对 于 违 法 、 限额采伐制 度的行为 ， 森林法 、 刑法等法 律法 规规定了 应当承担 的行政 责任 刑事责任 ， 中确 定的处罚措施 其 是 明确 而 且 严 厉 的 ， 但是 ， 多 超 限 额 采 伐 行 为是 由地 很 方政府与企业 法人引起的 ， 在很多情况下 ， 限额采 伐 超 行为也并非是 简单的违法 、 犯罪行为 ， 其背后 大都 有很 多无 奈的理 由， 有的森工企业是为了清偿沉重的债务或 者为了支付工人工资 、 维持企业的基本生存条件而被迫 超 限额采伐 ， 有的地 方政府甚至完全是为 了公益事业被 迫 超 限额 采 伐 ， 对于 这 样 的 “ 法 ” “ 罪 ” 为 ， 法 部 违 、犯 行 执 门 、 法部 门处 理 起 来 常 因 他 们 毕 竟 “ 出有 因 ” 司 事 而感 到 左右为难 ， 力度 不 够 。 二、 完善森林 限额采伐制度需要采取的措施 为 了 保 证 森 林 采 伐 限 额 制 度 确 实 有 利 于 使 我 国 的 林业发展从木材林 业向生态林业转变 ， 需要采取 以下措 施对该项制度加 以完善。 １ 尽快完成森林分 类区划 。由国家林业 局会 同有 ． 关部门制定森林分类 区划标准与方法 ， 各地按照区划标 准与方法 尽快完成森林分类区划工作 ， 在将森林资源区 划为公益林 和商 品林的基础上， 将公益林进～步区划为 国家 重 点公 益 林 和 地 方 重 点 公益 林 ， 将商 品林 进 一步 区 划 为天 然 商 品 林和 人 工 用 材 林 。 ２ 根 据 森 林分 类 区 划 制 定 不 同 的 限 额 采 伐 措 施 。 ． 对 于重点公益林特别是 国家重点公益林 ， 实行禁伐 ， 严 格保 护 ， 只能进 行抚育性采伐或者改造性采伐 ； 对于天 然商 品林实行限伐措施 ， 确保人工商 品林的采伐额度 。 对天 然 商品 林和 人工 商 品林分 别编 制采 伐 限额并 执 行。 ３ 加强采伐限 额制 度执行的监 督检查 。首先应当 ． 加强对公益林 、 天然商品林在伐 区调查设计 、 伐后 验收 、 采伐更新等各个环节的监督检查 。其次 ， 虽然对人工商 品林的采伐限额予 以放宽 ， 主要 由经营者按照森林经营 方案确定 ， 但是 ， 人工商 品林 的采伐 同样事 关生态环境 和水土保持 ， 因此 ， 经营者应 当严格按照森林经 营方案 的内容实施 ， 林业主管部门则应当加强对森林经营方案 实施 的 监 督 检 查 。
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森林采伐限额制度的问题及 其解决措施
勰 ≮ ¨嚏 ¨ ‘ｌ ｇ 。 ｌ 。 … ｆ 。 譬｜ ｌ 黪∥ 誊。 。 。 。 ｊ √ ≯ 麓｜
（ 龙 江 省 兴 隆 林 业 局 １ １０ ） 黑 ５ ８ １
摘 要 ： 林 采 伐 限 额 制 度 是 我 国《 森 森林 法》 定 的 一 项法 律 制 度 ， 森林 采 伐 管理 的重 要 内容 ， 目的是 通 过 对 规 是 其 森 林 采伐 数 量 的控 制来 增 加 森 林 面积 和 森 林 蓄 积 量 。我 国实 施 森林 采伐 限额 制 度 的实 践 显 示 ， 虽然 该 项 制 度 本 身 的价 值 是 不容 怀 疑 的 ， 随 着市 场 经 济 的 发 展 ， 项 制 度 与 林 业 发辰 之 间 的 矛盾 日益 明 显 ， 临 着 一 系列 的 问 题 。 但 该 面 而解 决 这 些 问题 则成 为 了新 时期 林 业 发 展 的 一个 重 要课 题 。本 文 在 尽 可 能地 总 结 森林 采伐 限 额 制 度存 在 的问 题 的
基 础 上 ， 提 出 了完善 该 项 制度 的 意见 。 也
关键 词 ： 采伐 限额
森林
Biblioteka Baidu
改革
森林采伐 限额是 上级主管部 门依据法定程序和方 法制定的 ， 经国家行政 主管 部门批准 的， 具有法律效 力 的特定行政 区域或经 营单位 每年以各种方式采伐消耗 的森林 资源蓄积最大限额 ， 是国家对森林和林木 采伐限 定的最大控制指标。依照森林法 ， 国家根据 用材林的消 耗 量低于生产量的原则 ， 严格控制森林年采伐量 ， 采伐 林木必 须申请采伐许可证 ， 按许可证的规定进行采伐 ， 通过控 制森林的年采伐量来达到逐年增 加森林 资源 存 量， 从而最终实现 森林 的永续利用 ， 可持续经营 并改 善 生态环境 ， 维护生态安全 本文根据当前林 区的实际情 况， 在针对我 国森林采 伐限额制 度面临的诸多问题 ， 为 完善森林采伐限额制度提出一些 建议 。 森林采伐限额制度面临的问题 对于森林采伐限额制度所 面临的问题 ， 几乎所有与 林业有关的部 门和人员都或多或少地有所认识 ， 根据森 林采伐限额的分析表明 ， 虽然国家对采伐限额的管理有 所调 整 ， 对制 度的执行也越发严格 ， 但超限额采伐依然 存 在 ， 说 明采 伐 限 额 制 度 的执 行 甚 至 采 伐 限额 制 度 本 这 身都面临着许多需要 考虑 的问题 。综合起来 ， 该项制度 面 临 的 问题 主 要 体 现在 以下 几 个 方 面 。 １ 采伐限额编制 依据 的准确性受到 质疑。毫无疑 ． 问， 科学而准确地编制采伐限额是森林 采伐限额制度达 到逐步增 加森林 面积及森林蓄积量的目的的首 要保证 ， 可 以 想 象 ， 果 采 伐 限 额 的编 制 本 身 就 是 不 准 确 的 ， 如 森 林 采伐限额制度 的功能就无法实现 。而采伐量 的准确 性是 森林采伐限额准 确性 的前提 。从森林经理的 角度 讲， 为保证 经营单位的森林资源可持续经营 ， 分析论证 合理年伐量应当遵循一定的原贝 和要求， 制定合理 的森 林采伐量以保证森林采伐限额 。 ２ 超限额采伐现象依然存在 。本 来， ． 森林 采伐限额 作为国家对森林和林木采伐限定的最 大控制指标 ， 是具 有法律强制 力的 ， 何单位和个人都应当遵守 ， 任 但现实 的情况时 ， 虽然 国家每年都限定了采伐数额 ， 但许多林 业企业中极个别 的林场还存在着超限额采伐的问题 ， 给 采 伐 限额 的控 制 造 成很 大 的 影 响 。 ３ 凭 证采伐制度的执行 力不从心 。经 国家批准 的 、 森林采伐限额必须 分解并分配到森 工企业及林场才能 得到落实 ， 但是指望被分配到采伐指标 的单位 自觉地按 照限额进 行采伐是 不现实的 ， 因此 ， 了使限额采伐制 为 度得 以执行 ， 除了由林业主管部门对 限额采伐执行情况 进行必要的检查 ， 森林法及其实施条例也对林 木采伐许 可证 的核发权限作 了相应 的规定 。凭证采伐制度是保 证森林采 伐行为能够按照 核定 的采 伐限额及木材生产 计划进行的管理制 度 ， 林政部门也正是通过核发采伐许
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５８ ・
一
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可证实现对采伐限额的监督管理 ， 核发采伐许可证 的部 门不得超过批准 的年 森林采伐限额和年度木材生产计 划发放采伐许可证 。但是 ， 由于森林 面积太大 ， 结构复 杂， 如果执行伐前设计审批 、 中检查 、 伐 伐后验收的规定 及严格 的技术要求 ， 需要太多的人力物 力， 执行成本太 高， 基层林政部 门几乎无法承受， 因此 ， 上述规定在基层 实 际 上 很 难得 到 执 行 。 ４ 对 超 限 额 采 伐 行 为 的 处 罚 力 度 不 够 。对 于 违 法 、 限额采伐制 度的行为 ， 森林法 、 刑法等法 律法 规规定了 应当承担 的行政 责任 刑事责任 ， 中确 定的处罚措施 其 是 明确 而 且 严 厉 的 ， 但是 ， 多 超 限 额 采 伐 行 为是 由地 很 方政府与企业 法人引起的 ， 在很多情况下 ， 限额采 伐 超 行为也并非是 简单的违法 、 犯罪行为 ， 其背后 大都 有很 多无 奈的理 由， 有的森工企业是为了清偿沉重的债务或 者为了支付工人工资 、 维持企业的基本生存条件而被迫 超 限额采伐 ， 有的地 方政府甚至完全是为 了公益事业被 迫 超 限额 采 伐 ， 对于 这 样 的 “ 法 ” “ 罪 ” 为 ， 法 部 违 、犯 行 执 门 、 法部 门处 理 起 来 常 因 他 们 毕 竟 “ 出有 因 ” 司 事 而感 到 左右为难 ， 力度 不 够 。 二、 完善森林 限额采伐制度需要采取的措施 为 了 保 证 森 林 采 伐 限 额 制 度 确 实 有 利 于 使 我 国 的 林业发展从木材林 业向生态林业转变 ， 需要采取 以下措 施对该项制度加 以完善。 １ 尽快完成森林分 类区划 。由国家林业 局会 同有 ． 关部门制定森林分类 区划标准与方法 ， 各地按照区划标 准与方法 尽快完成森林分类区划工作 ， 在将森林资源区 划为公益林 和商 品林的基础上， 将公益林进～步区划为 国家 重 点公 益 林 和 地 方 重 点 公益 林 ， 将商 品林 进 一步 区 划 为天 然 商 品 林和 人 工 用 材 林 。 ２ 根 据 森 林分 类 区 划 制 定 不 同 的 限 额 采 伐 措 施 。 ． 对 于重点公益林特别是 国家重点公益林 ， 实行禁伐 ， 严 格保 护 ， 只能进 行抚育性采伐或者改造性采伐 ； 对于天 然商 品林实行限伐措施 ， 确保人工商 品林的采伐额度 。 对天 然 商品 林和 人工 商 品林分 别编 制采 伐 限额并 执 行。 ３ 加强采伐限 额制 度执行的监 督检查 。首先应当 ． 加强对公益林 、 天然商品林在伐 区调查设计 、 伐后 验收 、 采伐更新等各个环节的监督检查 。其次 ， 虽然对人工商 品林的采伐限额予 以放宽 ， 主要 由经营者按照森林经营 方案确定 ， 但是 ， 人工商 品林 的采伐 同样事 关生态环境 和水土保持 ， 因此 ， 经营者应 当严格按照森林经 营方案 的内容实施 ， 林业主管部门则应当加强对森林经营方案 实施 的 监 督 检 查 。