我国农田水利建设中的问题概论

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完成时间： 2016年10月8日

我国农田水利建设中的问题概论

摘要：农业是国民经济的基础，农田水利是农业基础设施的主体和中心环节。我国农田水利设施建设对于农民、农村、农业起着重要的作用，是我国农村经济健康发展的重要因素。然而，我国农田水利设施建设普遍落后，不能满足农村发展的需要。资金缺乏、制度缺陷、管理滞后等是现阶段农田水利设施建设存在的基本问题。促进农村经济发展需要一方面借助科学预报，通过强化防灾抗灾意识来应对自然灾害；另一方面必须科学规划，建设科学完备的水利设施体系，强化基础设施管理。

关键词：农田水利建设、问题、对策

一、新时期加强农田水利建设的重要性

农村的发展首先体现在以粮食生产为中心的农业综合生产能力的提高，而后者的提高在很大程度上取决于农田水利设施建设的发展水平。可见，农田水利设施建设是确保农业增产和农民增收的必要条件，是提高农民生活水平和生活质量的关键环节，也是改善农村生态环境的重要保障。因此，农田水利设施建设对于保障国家粮食安全、增加农民收入、促进农村经济社会可持续发展和保持社会稳定均具有十分重要的作用。农田水利设施主要包括农田灌排渠系统设施、截留提水设施和水土保持设施等，其服务对象为弱质农业，在性质上表现出层次性和多样性。按照水利设施的消费性质，并根据其消费的排他性和竞争性及程度，可以进一步对农田水利设施细分为两类：一类是同时具有非排他性和非竞争性的水利设施，如以防洪为主的水库、大型的排涝工程、大型的灌溉工程等，该类设施通常被认为是纯公共产品；另一类是具有消费的排他性但不具有竞争性的水利设施，如小型水利灌溉工程等，该类设施通常被认为是准公共产品。

建国以来，尤其是上世纪50—70年代的集体经济时期，农村水利设施的供给主体是国家，供给方式以国家出资、农民派工的形式来发展，农田水利设施建设取得了巨大成就，一大批农村水利基础设施陆续被建设起来。资料显示，我国90%以上的水库和70%以上的灌溉面积形成于1978年以前。从很大程度上讲，正是依托这一套相对完备的水利设施体系才支撑了我国农村经济20余年的稳定发展。上世纪80年代初期推行的以家庭联产承包责任制为核心的农村土地产权改革所衍生的制度变迁优势，加上农户近乎免费地使用农田水利设施，使得农业生产呈现出前所未有的增长趋势，并一直延续到90年代中后期。

社会稳定与农田水利基本建设。农业是安天下的产业，“三农”问题始终是中国改革与建设的根本问题。我国的经济结构能否顺利调整，国民经济能否发展得更快一些、更好一些，在很大程度上取决于农业基础是否稳固。只有加强农业基础，确保农产品供给，才能顺利推进工业化和城镇化；只有加强农业基础，开拓农村市场，才能支撑国民经济的快速增长；只有加强农业基础地位，促进农业发展，农民富裕，农村稳定，才能保持整个社会的长期稳定。

二、我国农田水利设施建设中存在的问题

农田水利工程老化失修、设备报废、效益下降严重，难以为继。我国农田水利工程特别是小型农田水利工程主要是依靠农民投工投劳，因陋就简兴建起来的，工程建成时就存在标准低、配套不全、质量差、设备及技术落后等问题，再经过几十年运行，现在大部分都到了工程设计年限，进入更新、改造时期，工程老化失修、设备报废严重，难以为继。据相关部

门调查资料，由于工程老化失修、设备报废等原因，全国小型农田水利工程的平均完好率仅为 50%左右，实际灌溉面积远低于设计灌溉面积。在 2009 年的抗旱灾中就出现有水浇不上地的现象。

投入严重不足。建国后相当长的一个时期农田水利工程建设以农民投入为主体，随着改革开发的深入发展，国家对“三农”政策的调整，农民对农田水利建设的投入锐减，现在农民投入的主要形式投劳投工只相当以往的 1/4左右。近年中央财政恢复了小型农田水利设施建设补助专项资金，2009 年增加到近五十亿元，但与水田专家测算全国农田水利建设每年需要千亿元以上资金相比，相差甚远。加之地方财力有限，要求地方财政配套的资金多数落空，农田水利建设投入严重不足。

管理薄弱，运行困难。尽管政府出台政策鼓励建立农民用水户协会等农民自己的管水组织，但一种农民自己的组织的建立并要形成有效用水、管水的机制不是一朝一夕的事，多数农村尚未建立。灌溉用电价格、用水价格高，农民承担不起，普遍存在“只浇救命水，不浇增产水”现象，管理单位征收水费困难，工程正常营运困难，影响效益的发挥。

二、加强农田水利设施建设的对策选择

农田水利设施建设是实现农民增收、农业发展、农村稳定的重要保证,如何加强制度建设和制度创新,积极开展农田水利基础设施建设,提高农业生产的稳定性和可靠性,是新形势下一个值得研究的重大课题。对此,笔者认为应从公共产品的视角入手着重处理好以下几个方面的问题:

(一)改变城乡二元发展战略,提高认识,树立农田水利设施先行的意识

要切实改变我国农田水利基础设施的落后状况,切实解决农田水利基础设施建设中存在的各种问题,加快农业现代化建设步伐,我们必须从根本上改变城乡二元发展的战略,尽快转变到以工补农、统筹城乡发展的道路上来。各级政府部门和全社会必须转变观念,不能只认识到农业基础设施的若干直接功能和作用,还必须充分认识到农业基础设施不仅是农业生产中的物质条件,而且是一个国家和地区农业和农村经济赖以发展的“先行资本”(唐忠、李众敏,2005);认识到农业基础设施建设也是全社会经济结构中的一个综合性产业部门;认识到现代农业基础设施和传统农业基础设施及变革中的农业基础设施有本质区别,认识到加强现代农田水利设施建设是完善农业基础设施,实现农民增收的重要途径。

(二)明确农田水利设施的公共产品性质,将使农民直接受益的小型农田水利设施建设纳入公共财政的支出范围

如前所述,诸如防洪堤防等大中型水利工程一直是被国家纳入公共财政的支持范围的。但农村小型水利工程是否应该被纳入公共财政的支持范围尚存异议。在此,笔者认为将小型农田水利工程纳入公共财政的支持范围有以下几点原因:首先,在目前情况下,农村小型水利设施是以公益性主的基础性设施,属于准公共产品,且经济效益低,社会效益显著,其受益范围涉及千家万户,单靠农户个体的力量很难办好,应该属于公共财政支持的范畴;其次,小型农田水利设施的主要服务对象是农业、农村和农民,是弱势产业和弱势群体,是公共财政重点扶持的对象,国家财政直接对农业生产环节进行补贴本身也符合WTO的“绿箱”政策,加上对主要粮食品种实行最低收购价和对农民种粮直补、良种补贴等政策,可以构成财政支农的完整体系,将进一步促进农业增产和农民增收;最后,我国整体上发展到了以工补农、以城带乡的发展阶段,应该加大对农田基础设施建设的扶持。小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分,长期以来主要靠农民投工投劳自主建设,历史欠账过多、标准低、配套差、发展滞后,将小型农田水利设施建设纳入公共财政支持的范围也符合中央财政推行的让公共财政的阳光普照农村的政策,真正做到“民办公助”,有利于鼓励和引导农民参与小型水利工程的建设与管理。

(三)合理划分农田水利设施建设的事权和财权

合理划分中央和地方各级政府对作为公共产品的农田水利设施建设的事权和财权,明确农田水利设施建设尤其是小型农田水利设施建设的责任主体是搞好农业水利设施建设的基础。要正视地方财政困难的实际,使地方政府在农田水利设施建设上的事权和财权均衡一致。全国性的、跨农业区和跨流域的农业骨干水利设施应由中央政府负责投资和管理;区域性的水利设施应由地方政府作为投资和管理的主体,受益区内的所有单位和个人应适当分摊投资成本,同时促使参与一定的管理;小流域和社区范围内的小型农田水利设施应由农村社区、乡村集体和个人负责投资和管理,中央财政给以适当补助。调动社会各界特别是广大农民参与建设和管理的积极性,继续发挥农民在农田水利基本建设中的主体地位,督促地方政府切实负起农田水利设施建设的责任,同时,考虑到目前的现实,为保证国家粮食安全,促进农民增收,中央财政要加大扶持力度。

(四)建立多渠道的投入机制,加大投资投劳力度,优化投资结构

首先,国家应把增加水利投资的政策落到实处,使农业基本建设投资占社会基本建设投