第七章：听证制度与政策合法性

行政听证中的核心原则：职能 分离原则


职能分离原则是指在听证过程中从事裁决和审 判型听证的机构或者人员，不能从事与听证和 裁决行为不相容的活动，以保证裁决公平。 法律依据：我国《行政处罚法》第42条的规定 体现了职能分离原则，但此规定过于原则，因 为"非本案调查人员"的范围十分广泛，既可以 是负责案件调查部门的其他人员，也可以是机 关首长，还可以是本机关其他部门的人员。
目前，我国有三大类听证: 1、1996年建立的行政处罚听证； 2、1997年建立的价格决策听证； 3、2000年建立的司法听证。
听证制度的社会价值


有利于保障程序公正。听证制度的引入， 为公共决策制定过程中程序公正的实现 提供了制度化途径。 有利于促进私权利的保护。听证程序制 度的设立，将行政主体纳入相对人监督 的范围内，最大限度地限制了行政主体 公权力的滥用

行政法规审稿直接涉及公民、法人和其 他组织的切身利益的，国务院法制机关 可以举行听证会。 行政机关认为需要听证的其他涉及公共 利益的重大许可事项，行政机关应当向 社会公告，并举行听证 。
各国在行政听证中普遍奉行职 权主义原则



当事人主义强调民事诉讼以当事人双方的主张 举证而进行，当事人可以按照自己的意志充分 处分权利，并以此影响甚至主导诉讼，法官不 是积极的参与诉讼，而是对当事人双方积极的 诉讼活动消极的加以跟随。 职权主义则强调法官在诉讼中的主动性，更注 意法官职能的发挥 。 各国在行政听证中普遍奉行职权主义原则，以 提高行政听证的效率。
会,你将做好哪些准备工作?

1 调查各个阶层对水价听证的看法，水价听证 其实也就是涨价放风会，摸清他们对最高水价 的容忍度 2 看看全国其他地方的听证过程及其结果，有 所准备 3 把要说的，要问的都写下来，群众有问题就 反馈，自己有问题也提出来，最好写下来，写 的有条理一点，然后就可以参加了（其实只要 做到这几点，就已经比到会的大多数代表好了）
3、听证代表机制尚需完善，听 证相对人的信息不对称

听证代表的选取机制呈现出明显的“政府化”倾向，代表如何选 定、人数如何确定、比例如何分配等都由拟作出行政行为的行政 机关或者价格主管部门决定。由于天然的利己倾向，行政机关自 行选取的代表，有着明显的“近亲化”倾向，容易出现行政一方 的话语霸权，他们也不太可能拥有高涨的参与热情，更不会站在 超然的立场上独立发表见解，最终导致听证会充分听取各方意见、 民主决策的良好初衷没有了实现的可能。 由谁来主持听证代表的选取是一个关系听证代表独立性和代表 性的大问题，交给相对独立的政府法制机构，是一个相对稳妥的 办法。明确听证代表选取的具体标准，以与听证事项有切身利益 关系的群众代表为重点，适当增加专家学者、人大代表、政协委 员等的比例，确保代表的广泛性、专业性和独立性。
目前听证中存在的问题


1、适用范围存在漏洞 国外听证程序的适用范围具有三个特点：一是 范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用 于对相对人不利的处理处分；三是在有些国家， 听证不仅是用于具体处分行为，而且还广泛适 用于制定法规等抽象行为。 相比之下，我国目前的听证程序主要还只限于 行政处罚等几项行政行为，范围极小。所以当 前我国应尽快扩大听证程序的适用范围，尽量 在对相对人实施不利处分时都能够适用该程序， 今后再逐渐扩大到抽象行政行为领域。
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听证制度 ：指权力机关特别是行政机关 作出涉及公民、法人或者其他组织利益 的重大事项或者重大决定之前，充分听 取公民、法人或者其他组织的意见的制 度。
1、听证概述



听证起源 听证程序起源于英美法系的自然公正原则。最 初它适用于司法领域，称之为司法听证。 由于其公正性，后逐渐适用于立法领域，称之 为立法听证。进人20世纪后，听证程序进入了 行政领域，称之为行政听证。 在美国、罗斯福新政时，国会授予行政机关司 法权力。

怪状四 听证会代表玩“潜伏” 据《东南快报》报道，随着12月31日福州 市水价调整听证会日期的临近，关于听证会参 加人身份的问题再次遭到质疑。22日，福建省 消委会炮轰福州市物价局，直指此次水价调整 听证消费者代表推选程序违法！据了解，目前 除了福建省电视台新闻频道记者卢和光愿意公 开身份之外，其他7名消费者参加人和2名消费 者旁听人均不愿意公开身份。

五是增强听证结果的法律效力。听证案卷对行政机关的最终决定是否具有约束力往往是衡量 一场听证会有无用处的“试金石”。所谓“案卷排他性规则”，指行政机关作出决定只能以 听证案卷为根据，不能在案卷之外以当事人未知悉和未经听证的事实为根据，目的是保障当 事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于已证据的权利。台湾地区的《行政程序法》就规 定，听证后发现的新证据应重新听证，这一规定实行的就是严格的“案卷排他性规则”。我 国只有《行政许可法》规定，“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”，其他有 关法律、法规则基本没有规定“案卷排他性规则”，给行政机关滥用权力留了空间，从而不 能排除行政机关将未经听证的材料作为决策的依据，为听证形式化、走过场开了后门。 重视听证结果的法律效力，维护听证的权威性，也是听证能否赢得公众信任、树立政府良 好形象的关键。那么，在我国，是否应该实行严格的“案卷排他性规则”，使听证案卷成为 行政机关作出行政决定的唯一依据呢?一方面，由于我国重实体轻程序的历史传统，听证案卷 的作用未被充分重视，且行政机关有较大的自由裁量权，未经听证的证据仍对行政决定起着 相当重要的作用，这与“案卷排他性规则”要求有很大的差距；另一方面，听证之后补充的 证据不能一概而论认为就是无效的，而客观上也无法做到所有证据都在听证中出示并经过质 证，特别是在当事人放弃听证的情况下，要求所有证据在听证会上质证，法理上讲不通，实 践中也做不到。因此，听证案卷宜作为行政决定的主要依据。在听证过程中，要对听证代表 发表的各种意见认真记录整理，形成听证笔录。听证机关在提出行政决策时，未同时提交听 证报告的，决策机关不得受理。同时，应建立听证结果说明制度。行政机关公布最终决定时， 必须说明决策过程和决策依据，对能够采纳的意见，应告知听证参加人，对未能采纳的意见， 应尽快向听证代表作出书面答复，阐述未能采纳的理由和依据。还要通过新闻媒体、政府网 站等渠道，如实向公众公开听证的具体情况和听证代表发表的真实意见，以提高行政行为的 透明度，赢得社会和公众的信任。
听证制度的引进




1993年，深圳首先实行价格审价制度。 （雏形） 1996年起全国出现的听证实践。 1996.10.1，通过的《中华人民共和国行 政处罚法》 2002年，十六大提出广泛建立听证制度 2003年将听证制度引入环境影响评价 2004年行政许可法将其推而广之。


2、听证主持人的中立性不强 由于行政听证制度具有准司法的属性，这也使得人们 特别关注听证过程中听证的主持人的身份问题，因为 主持人在一定程度上要有中立性与公开性等特征。美 国从有专门名称的“审查官”到1946年联邦行政程序 法确定的“听证审查官”到1972年文官事务委员会改 称、1978年国会予以承认的“行政法官”，听证主持 人名称的演变反映了其地位日渐独立、日渐脱离行政 机关控制的过程。主持人地位的独立赢得了公众对听 证程序公正性的信心。我国现行价格法规定政府价格 主管部门为听证的主持人.


有利于扩大公众参与公共事务管理的权 利 。建立听证制度的最根本的目的就是 要赋予公民的参与权 。 有利于提高行政效率。听证程序通过提 前支付较少的交易成本，置换更大的因 违法行政而耗费的交易成本
二、讨论：

现阶段我国听证制度的现状及存在的问 题？如何完善我国的听证制度？并谈一 下进行网上听证会的可能性。

四是完善听证代表的权力。抽象行政行为的制定，有着很强的技术性和 专业性，由于知识和能力有限，听证代表往往因为处于信息上的劣势而 难以提出实质性、对抗性的意见，容易导致听证会沦为行政机关制定政 策的信息发布会或咨询会。要彻底改变这种状况，就要合理配置行政机 关、听证代表的权利和义务，加重行政机关的义务和职责，赋予听证会 代表更多的权利。一是赋予行政机关信息披露与专业帮助的义务。一旦 发布听证公告，必须同时公布所有与听证内容有关的信息，以便相对人 尽早了解听证内容。同时，将行政机关的解释、说明义务提前到听证会 举行之前听证代表名单正式公布之时，听证代表有权查阅、复制、摘抄 相关文件材料。二是合理界定向代表送达听证会具体方案等材料的时间， 保证代表有充足的时间调查取证和准备辩论，从而充分行使自卫抗辩的 权利。三是在听证过程中，保证每个听证代表都有机会发言，而且发言 时间不能太短。四是通过赋予听证组织者必要的行政处罚权，即一定数 量罚款或警告的权力，增强对行政机关履行义务的约束力。
行政听证的适用范围



考虑到采用听证的成本消耗，行政过程中效率 与公正的平衡，要有科学的标准来界定行政听 证的适用范围。一般涉及两类标准，即行为标 准，或者利益标准。 行为标准，是指根据行政行为的性质和种类规 定适用听证程序的范围。有些国家的法律规定 听证程序限于对当事人不利的行政行为中 。 利益标准，是根据行政相对人在行政程序中的 不同利益确定听证程序的适用范围。应遵循个 人利益和公共利益均衡原则和成本不大于收益 原则 。
我国行政听证的适用范围


行政机关在作出责令停产停业、吊销许 可证或执照、较大数额的罚款等行政处 罚决定之前，应当告知当事人，当事人 要求听证的，行政机关应当举行听证。 制定关系群众切身利益的公共事业价格、 公益性服务价格、自然垄断经营的商品 价格等政府指导价、政府定价，应当建 立听证会制度 。



怪状三 “梦中听证” 有媒体报道，12月18日济南水价听证会上， 有代表闭目“听”证。轮到他发言时，才睁开 惺忪睡眼，拿过话筒，念起了事先准备好的稿 子，旗帜鲜明地“支持涨价”。 当记者会后问起该消费者代表收入水平时， 他告诉记者是“公务员水平”。记者追问“那 您感觉能否代表一般老百姓”时，他不假思索， 脱口而出“不能代表”。
第七章：听证制度与 政策合法性



本章重点：听证制度的起源、引进、程 序及意义；政策合法化的含义、取得途 径和制约因素。 本章内容： 第一节：听证制度 第二节：政策合法化
第一节：听证制度

举例说明听证制度在公共政策制定中的必要性。 听证制度有助于：与百姓有效沟通、降低执行 成本、推进公共政策科学性与民主性。
2006年北京公务员申论考题

考题资料选取北京影响大的几次重大听 证会，包括世界遗产景点票价听证，北 京出租车票价听证，秀水街撤市听证等。 材料中列举的问题有：世界遗产景点票 价听证结果与网罗调查结果大相径庭， 秀水街撤市听证时的听证代表几乎无真 正的商户，北京出租车票价听证会上反 对涨价的呼声完全淹没在支持涨价的声 音中。
2009年全国水价听证会之“怪 状”

怪状一 代表缺少代表性 。 据《齐鲁晚报》报道，济南召开水价听 证会。 24名听证代表中，有处长、教授、 高工，就是没有一名下岗职工、特困家 庭人员或退休人员，这是济南召开的水 价调整听证会出现的怪现象。

怪状二 扔水瓶 身份造假 哈尔滨水价听证会在推迟23天之后终于召开， 唯一坚决反对涨价的消费者代表刘天晓，却一 直得不到发言机会。为此，愤怒的代表向主持 人扔了一瓶矿泉水以示抗议。身份为“退休职 工”的刘汝文代表向媒体透露，他是哈尔滨现 代酒店管理有限公司董事长，不到退休的年龄， 也不是退休职工。而另一名所谓“下岗职工” 的代表谷孝发是哈尔滨市信访局退休干部。
“成都老妇7年参加19次听证会”

成都四名“价格听证专业户”遭曝光。 其中一名叫胡丽天的老妇，在随机抽签 的情况下，7年里一共参加过19次听证会。 据称，该老妇在听证中先后支持过涨水 价、涨的士价、涨停车费、摇号购车等 等。这4人因多次参加听证会，对涨价投 赞成票，被网友质疑是“听证会托儿”。
假若你作为一名消费者代表参加水价听证
1946年的《联邦行政程序法》



美国是最早在法律上确立听证制度的国家。 1946年的《联邦行政程序法》规定：凡行政机 关作出涉及公民利害关系的行政决定，包括制 定行政规章和行政裁决，都应当给予利害关系 人陈述意见的机会，除非法律有例外的规定。 该法的制定，改变了传统以行政效率优先的行 政法原则，而代之以保障公民基本权利和对行 政权力的行使加以控制的行政法原则。 该法为许多国家所仿效。中国的听证程序产生 于1996年通过的《行政处罚法》，主要是在借 鉴美国听证制度的基础上产生的。