国外社会保险基金管理模式比较分析及经验借鉴

国外社会保险基金管理模式比较分析及经验借鉴[摘要]社会保障基金的管理效率，不仅关系到广大劳动者的切身利益，也关

系到社会保障制度正常有序的运行。因此，必须采取适合我国国情的社会保险基金管理模式。本文对国外三种主要的社保基金管理模式进行了比较分析，阐述了目前我国社保基金管理存在的主要问题，并提出了完善我国社保基金管理应遵循的原则和采取的具体措施。

[关键词]社保基金管理模式经验借鉴

随着养老保险制度的改革，积累的资金规模更加庞大，监管任务日趋繁重。最近几年发生的一些大案要案，说明省市一级社保基金及企业年金存在着比较严重的安全保障问题。据统计：1998年以来我国清理回收挤占挪用的基金已达到160多亿元，2001年以来追缴的社保基金也已达到95亿元，另外还有一些违规使用的基金已无法追回。因此，当前的任务是完善法规，完善各级社保基金的治理结构和管理模式。

一、世界主要国家社会保险基金管理模式比较分析

社会保险基金管理的有效性在很大程度上取决于基金管理模式的选择。社会保险基金管理模式一般划分为信托基金管理模式、基金会管理模式、商业经营性基金管理模式。

（一）社会保险信托基金管理模式

社会保险信托基金管理，即将社会保险基金委托给某一专门机构（如财政部）管理，并负责基金投资营运的基金管理模式。美国、日本等国的社会保险基金管理均属这种模式。这种管理模式的特点：

1.社会保险基金管理与国家财政密切关联，或由财政部直接管理，或由财政部、社会保障部、劳动部及非政府人士组成的专门委员会管理。

2.社会保险信托基金主要用于购买国债，大部门基金是作为政府预算计划的一个重要支柱而投向公共部门。

3.投资风险由财政部承担，如发生基金收支失衡、投资损失，财政部必须通过政府其他收入来保证支付社会保险金。

4.社会保险信托基金的投资营运与财政收支平衡状态和国债市场密切相关，常作为弥补财政赤字的一个砝码。如美国社会保险基金在实际运作中，有相当数额被用于弥补政府预算赤字，而不是直接投资用于促进经济发展。

通过信托基金的方式对社会保险基金投资营运进行管理，必须在建立严格的法律和规则基础上，形成系统的管理程序。如法国社会保险信托基金管理包括几个基本环节：一是确定管理运行参数。二是预测基金投资目标。三是确定投资期限。四是对投资风险和收益进行评估，以提高基金管理的效果。

（二）基金会管理模式

通过基金会形式组织管理社会保险基金，是不少国家采取的管理模式。如新加坡的中央公积金局，作为一个高度集中统一的基金会组织，既负责社会保险基金的日常支出，又负责实施基金管理和投资营运。

新加坡的社会保险制度是以个人账户为基础，强制储蓄、集中管理的独特模式。国家通过中央公积金依法实施基金管理，同时作为公积金投资的信托人，遵循公积金法和信托法进行资金投放。公积金局直属于劳动部管辖，并由11位董事组成的董事会负责管理中央公积金。基金投资营运主要投资于政府公债，旨在保证投资的安全和有效，同时使国家获得大笔资金投放于社会公益部门。公积金存款的80%以上用于购买国债，投入经济建设，形成了增加积累——发展经济——扩大就业——提高工资——增加积累的良性循环，实现了经济发展与经济保障目标的协调与统一。

（三）商业经营性基金管理模式

商业经营性基金管理模式，是指由政府规划和投资并授权的基金公司组织实施社会保险的基金管理模式。主要以智利为代表，在一些拉美国家推行的基金管理模式。这种模式下的社会保险基金由专门的基金管理公司按照商业竞争性原则组织实施管理和投资营运。

智利是世界上最先推行将社会保险计划按私营或商业经营方式管理的国家。智利模式引入了竞争机制，在很大程度上改变了原有体制资金营运效果差、资金严重流失的弊端，为各国社会保险基金管理创立了一个新的模式。其主要经营有三点：第一，专人专户，一家公司负责一项基金计划，以实现基金运行的简化、透明化并强化监督管理作用；第二，将社会保险基金的管理营运纳入严格法制化、规范化、制度化的轨道，通过规定最低准备金额、基金投资限额来实现基金的正

常运行；第三，建立有效的监控体系和制定严格的投资规则，以确保基金营运的安全性和盈利水平。智利模式的运行为不少国家提供了一些可供借鉴的经验。

二、目前我国社保基金管理存在的主要问题

（一）法律监管不到位

我国劳动和社会保障部于1998年成立，随后，劳动和社会保障部单独或会同有关部门制定了一些相关政策法规，如《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》、《社会保险基金行政监督办法》等。但是，比较系统和权威的关于社会保障的基本大法一直没有出台。由于没有统一的法律框架对各级保障部门、管理机构进行明确的职责分工，在实际执行过程中，各部门制定的政策规定在很大程度上就带有明显的部门主义色彩，不仅在实际操作中表现滞后，而且相关协调性也不够，这在很大程度上就影响了基金监管的效果。

（二）监管机构的非独立性

我国社保基金管理模式的主要缺陷之一，即地方政府社保部门既当监管者，又同时成为委托人、投资人和资产管理者。角色模糊不清，政企不分，容易使社保基金缺乏独立和足够的行政监管。结合我国国情分析，这种因素与长期的计划经济体制有着无法割断的历史渊源。因为从实际情况来看，全国各省市的社会保障监督管理部门都设在了省劳动和社会保障厅等国家机关下，而各个省的劳动和社会保障部门又负责地方社保基金的管理，由此形成的局面就是“运动员”和“裁判员”的角色集于一身，执法者和经营者同时兼任。由于内部监督和资金管理人出自同一个机构，所以在实际监管过程中很难进行真正有效的监督，不可避免地会产生权力不明确、责任不清晰、监管不到位等现象。

（三）缺少信托人与受益人的监督

如前所述，在许多国家，政府的监管者角色、信托公司的信托人角色、资产管理公司的投资人角色泾渭分明，各司其职，并形成互相约束、互相牵制的局面。在这当中，信托公司显然成了养老金缴费者和受益人资产的忠实保管人。而在我国的社保基金管理框架中，目前最缺失的就是最基本的信托责任承担者。由于个人账户普遍未做实，社保基金的最终受益人对个人账户的余额及投资情况基本上毫不知情，更谈不上履行自己神圣的监督权力了。