海洋权益问题

海洋作为人类社会可持续发展不可缺少的资源宝库和天然通道，是国际政治经济和军事斗争的重要舞台，其对国家安全所起的作用也越来越突出。海洋战略地位空前提高，围绕海洋权益的斗争日益尖锐，各国在海洋上的角逐不断升温。准确的战略定位、科学的战略选择，是沿海国家维护和实现自身权利的关键。

我国是一个濒海大国，海岸线长约1.8万公里，有6个国家与我海上为邻，我国东南部诸海，除渤海为内海以外，黄海、东海和南海都与其他海上邻国存在共同海域，到了近现代，积弱的海权形势直接导致了中华帝国的衰落。如今作为“和平发展”中的社会主义大国，海洋战略构成我国安全战略的重要一环，也是维护和拓展我国国家利益的现实因素。但从地理上讲，我国所面临的却是一个封闭与半封闭型的海洋区域，海区外缘从阿留申群岛，经日本列岛到菲律宾有世界上最长的岛链环绕，只有经由朝鲜海峡、琉球诸水道、台湾海峡、巴士诸海峡、马六甲海峡或巽他海峡才能与外部世界相沟通。随着现代技术的发展，西太平洋国家海洋开发和海上活动日益频繁，我国来自海上的战略压力逐渐增加，海上防卫的艰巨性与复杂性也进一步加剧。近些年来，我国在相关领域存在三大热点问题：美国强化西太平洋战略地位问题，中日钓鱼岛纠纷及东海海域划界问题，以及中国与南海周边国家复杂的南海问题。这些未定之局必将对我国的海洋权益乃至国家安全产生重大影响。

一、美国强化西太平洋军力对我海洋战略环境不利

中美双方作为太平洋两岸的国家，尽管并没有直接的海洋领土争端，但美国却是影响我制定国海洋发展战略的最重要的外部因素。美国视中国为其太平洋战略的直接或潜在的对手，不断加强其在西太平洋的海权力量，并以“岛链战略”、尤其是环绕西太平洋“边缘地带”的军事同盟体系对中国进行抑制。“911事件”后，美军认为他们面临“传统的”、“非常规的”、“大规模杀伤性武器”及“潜在对手掌握突破性军事技术”等四类挑战[①]，美国认为太平洋地区将来最有可能成为美军重大军事行动的战区，“世界事务重心由大西洋向太平洋转移”[②]，并且亚洲地区有可能出现一个巨大潜力的军事竞争者[③]。因而在阿富汗和伊拉克战争得手后，从近年开始，美国根据对新的国际安全环境的评估和对威胁的判断，对其全球战略部署特别是军事战略进行了调整。调整的核心是要对驻亚太地区特别是驻西太平洋地区军事力量进行整合，将战略重心从欧洲转向亚太，旨在服务于其“内保安全、外谋霸权”的新战略目标，全

面提高驻亚太美军适应新挑战的能力，维护美国安全利益，确保美国在亚太地区的主导地位。2004年至今，美国全球军事战略重点已确定无疑地转移到亚太地区，这对我海洋战略环境造成了重大影响。

目前，美军在西太平洋地区拥有陆、海、空、天、电五维优势。美军部署在该地区的卫星监视系统，完全不受沿海国领空、领海的限制，肆无忌惮地在这些国家的上空穿越，在轨时间长、覆盖面积大，已完全具备了全频谱、全时空、全天候对战场的监视和感知能力。同时美军还采用了合成孔径雷达、红外成像、电子侦察等手段，以减少复杂气象条件和隐蔽、伪装等主客观因素对战场侦察的影响，从而增大了海空战场的透明度。美军不仅在太空有侦察卫星，在高空有预警机、空中有侦察机，低空有无人机，而且在水面有各种侦察船及电子侦察站，在水下有各种声纳传感器，在夜间还有红外夜视仪等。这些多元侦探系统与各种情报、指挥控制系统和计算机互联网络相结合，诸军兵种彼此之间实现了“互联、互通、互操作”，并能充分运用到作战信息的获取、传输与分发，以及目标定位指示、精确武器制导、打击效果评估等信息与火力作战的各个环节，从而非常有利于美军掌握作战先机，夺取信息化战场的主动权。

美国太平洋军力调整除了确有在全球打击恐怖主义的现实考虑外，更重要的恐怕还是基于应对亚太安全形势变化的长远考虑。美国在西太平洋的军力加强，在中国周边的军事准备显得更为充分，构成了更强的对华威慑态势。无论是军事战略重心的转移，在关岛以及东南亚的军事部署，还是持续不断的多国联合演习，都让人感到美军在中国周边地区无所不在。以日本为中心的美军第一岛链的防御体系从东北亚延伸至东南亚、南亚，加上驻中亚的军事基地，客观上对中国形成一个弧形包围圈。美国对中东――中亚――南亚――东南亚――东北亚这一动荡的弧形地带的前沿部署表明这实际上已经形成了对中国施压的战略态势，从长远看这可能会使中国在地缘政治方面处于不利地位。

阿尔弗雷德·马汉（Alfred T.Mahan）认为：制海权对于大国的战略地位是至关重要的。那些出海口和重要的交通线尤其如此。有进入海洋之便的国家较之内陆国家有更大的获得大国地位的潜力[④]。一个国家的海权是产生海权的精神因素（包括民族的海洋意识、海洋文化，国家的海洋政策、海洋法制等）以及拥有海权的物质基础（包括国家的海上力量、海上实体发商船、渔船、科学考察船、海上平台、港口、基地、造船及其他附属设备等）在各项海洋活动之中

体现出来的震慑力量。拥有海权是中国实现可持续发展以及和平崛起的前提条件。海权的获得可以为国家的最终统一提供后盾，并使中国的海洋权益免受外来威胁；全球化时代中国的海上交通有赖于海权的保证；海洋战略直接关系到中国的未来生存和可持续发展。从某种意义上说，中国拥有海权也是中国崛起的标志之一。

美国加强在中国周边地区的战略活动，使中国面临新的地缘战略压力，不利于中国发展海权。我国学者张文木指出：“大陆国家的条件是要有相应的陆地安全外围，不然就得有强大的海权，二者必居其一”[⑤]。在全球化时代，对中国而言，海权就是发展权。美国阻止中国发展海权，意味着剥夺了中国的发展权。

二、钓鱼岛和东海海域划界等问题让中日关系渐行渐远

进入21世纪以来，中日两国间围绕历史问题、台湾问题和钓鱼岛主权等问题，对立、对抗逐渐升级，高层互访持续搁浅，国民感情日趋恶化。2005年春天，伴随着日本谋求成为安理会常任理事国、修改教科书、领导人参拜靖国神社等事件的发生，钓鱼岛归属及东海海域划界问题更加受到人们关注，中国民间出现了针对日本的抗议和游行活动，中日关系一度紧张。两国政府直至民众在海域划界问题上长期以来争论不休，已经成为彼此关系疏远的重要因素之一。目前在这一问题上面临着两个难题：一是冲绳海槽在划界中的地位问题；二是钓鱼岛等岛屿的主权归属争端以及它们在划界中的效力问题。以小泉首相为首的日本当权者在历史问题、参拜靖国神社、台湾以及钓鱼岛等问题上一再挑衅中国的战略底线，中日关系进入建交以来最复杂、最困难的时期。

中日对东海大陆架划分存在的分歧由来已久。中国主张“海洋划界应遵循的根本原则应该是公平合理的原则”，因为冲绳海槽构成了两国大陆架之间的天然界线，采用等距离线原则会影响到公平划界。日本则主张中间线划界，认为冲绳海槽只是两国自然延伸之间的一个偶然凹陷，不足以中断两国大陆架的连续性，另外，日本坚持给予钓鱼岛以全效力，以钓鱼岛等岛屿为基点与中国划分东海海域。

中日两国已分别加入了《联合国海洋法公约》，如何划定东海大陆架及200海里专属经济区便成为一个现实问题。《联合国海洋法公约》第83条中规定，海洋划界“在国际法院规约第38条所指的国际法基础上以协议规定，以便得到公平解决”，就此明确了公平划界的原则。该条首先要求“以协议划定”界线，协议成为划界的必经程序，就此排除了一国单独划定其认为公平的界线强加给另一国的可能性。其次，

从划界的标准上讲，该条要求在“国际法的基础上”划界。这里的“国际法”指的是被誉为海洋划界习惯法的“公平原则和有关情况规则”。该规则要求划界“应按照公平原则并考虑到一切有关情况，以期达到公平结果”[⑥]。就大陆架划界而言，特别应考虑地质、地貌这些“同大陆架法律制度有关的理由”[⑦]。公平并不等于在有关国家之间不顾一切情况地划分，而是依据大陆架和专属经济区与陆地领土密不可分的关系，把该国领土自然延伸的部分划归该国。

自然延伸原则是公平原则考虑的最重要的因素，因为自然延伸原则是大陆架法律制度的理论基石以及沿海国的一个重要的权利基础。也正因为如此，“划界应根据公平原则和考虑一切有关情况通过协议进行，应使每一方能尽可能多地取得构成其陆地领土向海底自然延伸的大陆架部分，但一国的延伸不应分割他国领土的自然延伸”[⑧]，如果能够证明某些地质、地貌特征中断了有关国家间的自然延伸，那么划界时当然有理由赋予这些因素以重要作用，否则就侵害了依靠自然延伸原则一方的合法权利。

日本主张的等距离方法是国家划界实践以及司法实践中经常使用的划界方法，但那些划界多是不需要地质、地貌因素的专属经济区划界和为海底土和上覆水域划一条单一边界的所谓“单一划界”。而且，绝大多数情况下都会对等距离线进行调整或修改，有时调整的幅度高达几十海里之巨。在中日东海化解中冲绳海槽和钓鱼岛是两个非常重要的划界因素。

冲绳海槽是自日本九州西经琉球群岛至台湾东北的弧形海槽，南北长1200公里，宽36－150公里，南部最深处达2700米[⑨]。它的存在使等距离方法不适宜中日大陆架划界，因为等距离线只平分了两国海岸间的距离，没有平分两国权利重叠区域，即冲绳海槽轴线和日本200海里界限之间的区域。由于中间线位于权利重叠区域的中国一侧，因此，使用海岸中间线就不是对两国海岸向海扩展的权利给予平等限制，而是否定了中国主张的起到冲绳海槽的构成其领土自然延伸的全部大陆架的权利。因此，以等距离线为中日大陆架划界出发点将是不符合国家平等原则和公平要求的。

钓鱼岛及其附属岛屿由8个大小不同的岛屿组成[⑩]，距中国台湾省基隆市102海里，相隔冲绳海槽距日本琉球群岛73海里，自古以来就是中国的领土。虽然钓鱼岛岛屿不过是弹丸之地，但如果获得全部效力，就可以为主权所有者带来11700平方海里的海域[11]。也正因为如此，日本已开始把大陆架、专属经济区划界与日本周边有争议的岛屿作为整体加以考虑。日本海洋产业研究

会编写的《迈向海洋开发利用新世纪》中就曾指出：“岛屿在确保日本200海里经济区中占有重要位置”。“假如这些岛屿不存在，日本海洋经济区只限制在四个主岛海岸200海里水域内，那么，其面积将从现在的约451万平方公里变为250万平方公里，减少200万平方公里。”[12]日本外务省也透露，如果失去钓鱼岛和北方四岛，日本的管辖海域将减少100万平方公里，如果日本占有钓鱼岛，并以钓鱼岛为基础划分东海的专属经济区，日本将多得7－20万平方公里海域。

由于中日两国之间存在着复杂的历史纠葛、仇视的民族情绪以及极其不稳定的政治关系，要完成海域划界十分不易。从客观上看，由于冲绳海槽中断了两国大陆架间的自然延伸，日本关于使用中间线划分东海大陆架的主张不可能产生公平的划界结果，而且赋予钓鱼岛以全效力的主张也不符合海洋法的理论与实践，如果日本坚持自己的主张，就违背了海洋法中规定的公平原则，无异于将已方意志强加于中国，最终只会使中日关系陷入僵局。

三、近年来南海岛礁及相关权益之争使该地区仍然潜伏着危机

南中国海位于新加坡和马六甲海峡的东北面、台湾海峡的西南面，约有356万平方公里的面积。南海问题中的南海是指位于南中国海北部的9条断续海疆线（也称U型线）内水域，面积约为南中国海水域面积的一半。一些周边国家无视中国对南沙岛屿主权，对其非法占领下的岛屿强化防务、铺设机场跑道和发展观光事业以及不尊重我国在传统海疆线内的历史性权利，签订捕鱼协定以及开发石油协定，损害我国的海洋权益。此外，区域内国家大多高度注意国防投入，增强海军军备，使该地区处在一种不稳定的情势之中。近年来，日本和美国等区域外国家也以所谓公海“航行自由”为借口对南海问题不同程度地介入，增加了南海问题的复杂性。
1994 年11 月6 日生效《联合国海洋法公约》是有史以来最为重要的、最为广泛的多边条约，是人类和平利用海洋、全面管理海洋和调整世界海洋关系的法典。它的内容涉及海洋法的各个方面，比传统国际海洋法有了许多突破和发展。它是现代海洋法的主要渊源和权威文件，被誉为海洋法中“一部真正的宪法”[13]。1996年后，所有的南海争端当事国全都成为1982年《海洋法公约公约》的缔约国[14]。

《公约》的生效给南海带来巨大的影响。具体表现为：

第一、它使我国和南海周边国家的关系发生了微妙的变化，海洋冲突进一步凸显。《联合国海洋法公约》自生效以来，南海周边国家纷纷选择公约中对自己有利的条款来支持自己声称的主权和管辖权[15]，

使南沙成为周边各国关注的焦点。公约关于专属经济区和大陆架的规定，使南海周边的东南亚国家有机会扩展自己的海洋管辖范围，他们纷纷宣布拥有200海里专属经济区。如越南在1977年5月、菲律宾在1978年6月、印度尼西亚在1980年3月、马来西亚在1980年4月、文莱在1982年先后发布了专属经济区声明[16]。然而，在一些宽度不足200 海里的封闭或半封闭海域，各沿海国的专属经济区或大陆架不可避免地发生重叠[17]，有的国家将专属经济区或大陆架边界划到别国的传统主权水域内（如在南中国海），这必将会产生专属经济区的划界争议问题。即使是海岸相邻的国家之间，由于海岸线的曲折变化，同样可能产生专属经济区海域部分重叠的问题。

第二，它使南海问题争议内容从单纯的岛屿主权争议扩展成为对岛屿周边海域的争议。《公约》直接引发了对南海各岛屿是否可以拥有自己的专属经济区和大陆架的争论，这种现象在南沙群岛海域显得更加突出。因此，如何解决与周边国家的专属经济区和大陆架划界问题，无疑是当前解决南海海域划界争端的关键。从某种意义上说，正是《海洋法公约》使南海问题更显复杂，这不能不使人们开始怀疑《海洋法公约》在解决南海问题中的实际作用。有些观察家责备海洋法明显是造成南海目前这种“无法解决的绝境”的重要原因之一[18]，因为南海周边国家正是利用《海洋法公约》仅规定沿海国对专属经济区和大陆架拥有“主权权利” 为由，单方面宣称自己的专属经济区和大陆架，蓄意侵占我国的南海岛礁、不承认我国在传统U型线内的历史性权利，阻止我国的海洋石油勘探、驱逐我国渔民，甚至撞沉我国渔船。

第三，给南中国海的海域划界问题带来困难。《海洋法公约》虽然对解决大陆架和专属经济区划界纠纷规定了一些争端的解决措施，中和了“公平原则”和“中间线原则”这两种对立主张，规定海岸相向或相邻国家间专属经济区、大陆架的界限。应在国际法院规约第38 条所指国际法的基础上以协议划定，以便得到公平解决(第74 、83条) 。这一规定为国家间专属经济区、大陆架划界提供了和平解决的思路，但《公约》的这种规定是笼统、含糊的，没有可以遵循的严格标准，甚至可以说对协商划界时应当遵循什么原则采取了回避态度。致使不同派别，不同利益集团在对该内容解释时出现了截然不同的“结果”。由于相关规定的含糊以及国际法院判案的不确定性，使南海争端国家在将争端提交法院时顾虑重重，再加上东亚的地缘政治以及传统因素的影响，划界在南海变得越发难以进行。有学者认为，1982

年海洋法公约“只是设置一个可达到的‘目的’，而对达到目的的方法却哑然无声。它自己限定了一个‘标准’，让那些国家或法院自身去给这种标准赋予特殊的内容”[19]，因此，“海洋法公约的生效对于海洋划界的争端解决只能起到非常有限的作用”[20]。

总之，截至目前，南沙地区仍然存在着相互重叠的主权宣告以及发生军事冲突的可能性，使其局面显得非常复杂，虽然《南海各方行为宣言》的签订暂时缓解了矛盾，使各方都认可了“共同开发”的原则，但由于主权争端短期内不容易解决，因此冲突的危机依然存在。