公务员之法律责任的探讨

公务员之法律责任的探讨

公务员之法律责任是因其违法或不当行政行为而由专门国家机关依法追究的否定性法律后果。根据责任引起的原因,分为行政违法责任、行政不当责任、行政侵权责任;根据责任的功能和目的,分为惩罚性责任与补偿性责任;根据责任的性质和内容,分为行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任、违宪法律责任;根据引起责任的法律事实与责任人的关系,分为直接责任、间接责任、领导责任、连带责任;根据问责主体,分为行政机关认定和追究的责任、权力机关(立法机关)认定和追究的责任、司法机关认定和追究的责任。

[关键词] 公务员;法律责任;类型

责任行政是现代行政的基本精神。公务员作为依法行使国家权力的公务人员,担负着公共管理的职责。根据“有权必有责、用权受监督”的要求,必须建立和完善相应的公务员法律责任制度。只有这样,才能保证公务员依法履行其行政职责,使行政权力在预定的轨道上正当运行,公民的权利得到有效的保护。

一、公务员的范围

要研究公务员的法律责任,首先需要界定公务员的范围。目前,由于政治制度和法律文化传统不同,世界各国并没有统一的公务员范围。按照从小到大、由窄到宽的排列顺序,可以将世界各国(地区)的公务员范围划分为以下四种类型:

第一种类型:公务员仅指国家行政机关中非选举产生和非政治任命的公职人员,即通常所说的业务类公务员,而不包括由选举产生或政治任命的政务类公务员。这种类型主要以英国为代表,受英国影响、公务员范围与其相类似的国家和地区有印度、巴基斯坦、澳大利亚、南非、加纳以及中国的香港特别行政区。实行多党制的英国,强调公务员政治中立、职务常任。在英国,公务员习惯上称为“文官”(civil service),经过公开考试而择优录用,无过失就可以长期任职,不与内阁共进退。按照英国公务员法的相关规定,公务员既不包括选举和政治任命的议员、首相、总理、国务大臣、政务次官、专门委员会委员等政务官,也不包括法官、军人以及在企事业单位和地方自治机构工作的人员。

第二种类型:公务员是国家行政机关工作人员的统称,既包括业务类公务员,亦包括政务类公务员。这种类型的典型代表主要有美国、德国、韩国等。

以美国为例,其公务员范围不仅包括总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等政治任命的官员,而且还包括工勤人员在内的行政部门的所有工作人员。根据德国《联邦公务员法》第2条的相关规定,国家公务员是指在国家政府部门及其下属机构、社团或被赋予公务权的机构中任职,从而形成公务关系或者服务关系的人员。凡是为联邦效劳的公务员是联邦的直接公务员;凡是为联邦的直属的团体、机构或者公法基金会效劳的公务员是间接的联邦公务员。

第三种类型:公务员包括中央和地方各级行政机关、立法机关、审判机关、检察机关以及公共事业机构(如学校、医院等)的工作人员。法国、摩洛哥、黎巴嫩等国家以及中国的台湾、澳门地区,均属于这种类型。需要指出的是,尽管法国国家机关工作人员通称为公务员,但是只有一部分适用于公务员法管理。1983年7月13日制定的《法国公务员权利和义务总章程》第2条规定:“本法适用于如下人员:国家行政机关、各大区的行政机关、各省行政机关、各市镇行政机关(非军事的)公务员以及隶属于它们的公立公益机构,包括国家公务员以及地方政府的公务员。但是不包括议会中的国家公职人员,也不包括司法部门中的国家公职人员。在具有工业和商业

特性的国家公共服务机构和公益公立机构中,本法只适用于担当国家公职的人员。”[ 应松年。当代中国行政法(上卷)[M].北京:中国方正出版社,]因此,根据其是否适用于公务员法,可以将法国公务员分为两大类:一是适用于《公务员法》的公务员,如在中央和地方政府机关中从事行政事务管理的公职人员、教师、医务人员等;二是不适用于《公务员法》的公务员,如议会的工作人员、法院的法官以及军事人员等。

第四种类型:公务员不仅包括各级国家机关(行政、立法、司法)的公职人员,而且还包括党的机关的工作人员。这种类型以中国和越南为代表。中国的公务员范围经历了由小到大的过程。1993年10月1日起施行的《国家公务员暂行条例》第三条曾明确规定:“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”这是对公务员概念和公务员法适用范围的法定解释。根据该条例,中国共产党机关、权力机关、审判机关、检察机关、群众团体、民主党派以及企事业单位的工作人员都不属于公务员范围。20XX年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》第二条则将公务员范围重新界定为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。按照这个划分标准,中国的公务员范围似乎应当包括下列人员:一是行政机关的工作人员;二是人大机关的工作人员;三是审判机关的工作人员;四是检察机关的工作人员;五是中国

共产党机关的工作人员;六是民主党派机关的工作人员;七是政协机关的工作人员;八是工、青、妇等群团机关的工作人员。

从上面的分析可以看出,各国公务员的概念和范围存在着较大的差异,但有一个共同点,这就是每个国家都把行使国家行政权力、履行公共管理职责的人员作为公务员的主体。

笔者认为,公务员有广义和狭义之分。广义的公务员即通常所说的“国家公职人员”,包括所有国家机关(行政机关、立法机关和司法机关)中代表国家行使国家权力的工作人员;狭义的公务员即通常所说的“行政公务人员”,仅指在各级国家行政机关和其他公共管理机构从事公共事务管理的工作人员。本文将从狭义上使用这个概念,将公务员界定为“国家依法定方式和程序任用的,在中央和地方各级国家行政机关以及其他公共管理机构中行使国家行政权力、履行公共管理职责的人员”。

根据上述定义,公务员具有以下几个特征:第一,公务员是在行政机关和其他公共管理机构中工作的人员。在国家行政机关和其他公共管理机构中任职,是公务员区别于其他国家机关、政党机关、群团组织、企事业单位工作人员的重要标志。根据这个标准,公务员既不包括政党机关、群团组织、企事业单位的工作人员,也不包括国家立法机关、司法机关的工作人员。第二,公务员是行使国家行政权力、履行公共管理职责的人员。公务员必须是在国家行政机关和公共管理机构中工作的人员,但在国家行政机关和公共管理机构中工作的人员并不都是公务员。也就是说,公务员不包括国家行政机关中的工勤人员,只有在国家行政机关和公共管理机构中依法行使国家行政权力、履行公共职责的人员才是公务员。第三,公务员是经法定方式和程序任用的人员。在实行公务员制度的国家,公民要成为公务员,必须按照法定的方式和程序参与公开竞争,由国家择优录用。所谓“法定方式”是由宪法、组织法和公务员法等有关法律规定的方式,如选任、考任、委任、调任等;所谓“法定程序”是指宪法、选举法、公务员法以及其他相关法律规定的程序,包括公告、报名、资格审查、考试、录用等一系列步骤。公务员的任用必须通过这些法定方式和程序,否则,就不能取得公务员资格。

二、法律责任的概念

在现代汉语中,“责任”是一个使用频率较高的词,但在不同的语境下其含义差别很大。根据《现代汉语词典》的释义,“责任”一词主要有两种基本含义:一是分内应做的事,如“岗位责任”、“尽职尽责”;二是没有做好分内应做的事,因而应当承担的过失,如“违约责任”、“追究责任”等。[ 中国社会科学院语言研究所词典编辑室。现代汉语词典(汉英双语)[M].北京:外语教学与研究出版社, ]