解读中国的排污权交易制度 (2)

解读中国的排污权交易制度一、排污权交易制度的起源与发展所谓排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。

建立排污权交易制度的一般做法大致可以概括为: 首先政府要确定一个区域内的环境质量指标，根据这个指标评估该区域的环境容量; 根据总的环境容量规定允许的最大排放量，然后将排放量分成若干份规定排放量，也就是若干排污权；最后政府要通过建立排污权交易市场来使排污权能够合法的进行买卖交易。

排污权交易理论起源于美国。

美国排污权交易制度的产生和发展，基本可以代表排污权交易制度理论和实践发展的主要阶段。

排污交易制度在美国的建立，缘于美国各界对完全采取行政措施的环境保护法的不满。

“排污权交易”这一概念最早由美国经济学家戴尔斯1968 年在其著作《污染、财富、价格》一书中提出。

之后10 多年，排污权交易理论不断被论证和完善，于20 世纪70 年代中期，部分地区逐渐开始尝试实施活性有机物、铅等的排污交易。

随着工业化的发展，二氧化硫污染日益严重，为了解决经济发展与环境保护的矛盾，美国联邦环境保护局(EPA)提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”的概念。

于1975 年起，包括气泡政策、抵消政策、排放减少信用交易政策、银行政策在内的排污权交易政策被逐渐提出来。

美国国家环保局于1982 年 4 月，颁发的《排污交易政策报告书》标志着统一的排污权交易政策诞生。

1986 年12 月，在美国国家环保局正式颁布的《排污交易政策总结报告书》中，对排污交易政策及一般原则进行了全面阐述，同时，还制定了排污权交易的规模和准则，成为美国国家环保局在《清洁空气法》下指导“泡泡”削减污染物的主要依据。

20 世纪80 年代初，美国将排污权交易制度用于促进汽油中铅的淘汰，1987 年铅淘汰计划成功完成。

1988 年8 月，美国国家环保局颁布法规实施可交易许可证体系来实现保护臭氧层的目的。

从“排放减少信用交易”到“排污许可证交易”，显示了美国在排放权交易实践基础上，环境管理制度设计的灵活性。

1990 年，美国国会通过的《清洁空气法》修正案中，提出了“酸雨计划”，为进一步削减造成酸雨的电力企业排放而实施的“SO₂交易计划”被认为是迄今为止可交易许可证手段最成熟的案例。

国际环境法领域，1991 年1 月，经济合作与发展组织理事会提出《关于在环境政策中使用经济手段的建议》。

该建议的第 1 条第 1 款建议成员国把经济手段作为其他政策手段（如直接管制）的补充或替代并更广泛、更坚定使用经济手段。

该建议提出了 4 类经济手段供成员国参考，第二类就是可交易的许可证手段。

1992 年，联合国环境与发展会议通过的《21 世纪议程》标志着国际环境政策进入到以环境经济政策为代表的新时代。

1997 年12 月，《联合国气候变化框架公约》第二届缔约方大会上，确立了利用排污权交易削减温室气体排放的可能性，达成了《京都议定书》。

按照议定书第17 条的规定，发达国家缔约方之间可以购买温室气体排放份额，从而达到限量排放的承诺。

可以说，《京都议定书》为国际范围的温室气体排污权交易奠定了法律基础。

排污权交易制度的建立给环境管理程序注入了更大的灵活性，它已成为各国空气污染控制政策的一个组成部分。

二、排污权交易制度的理论基础1、经济学理论基础(1) 外部性理论在西方经济学中，经济活动的外部性是用以解释环境问题形成的基本理论。

外部性理论起源于由英国经济学家马歇尔的“内部经济”和“外部经济”的理论以及庇古的《卫生经济学》中的“外部性”概念。

外部效应分两种类型：一是正外部效应（外部经济性），二是负外部效应（外部不经济性）。

负外部效应指人的经济活动对他人和环境造成了影响而这些影响，但在市场交易的成本与价格中，这些影响未得到体现。

在这种情况下，私人边际收益大于社会边际收益，或私人边际成本小于社会边际成本。

任何私人都是根据生产的私人成本与私人效益来决定其生产量的，负外部性的存在就使得资源配置效率降低。

例如：制造企业排放工业废气、废水, 由于外部性问题的存在，制造企业排污不构成企业生产成本, 制造企业生产出来的产品参与市场交易获利，但未将环境影响计入成本与价格中。

制造企业为了获得更大的收益，就会增加生产量，同理，越来越多的企业无限制地排放工业废气、废水，导致整个地区的空气质量急剧下降，这个地区的其他居民会因污染而蒙受损失。

社会为了改变环境质量，会采取各种措施治污，这样，制造企业的排污行为造成的治理费用就转嫁给了社会，从而增加了社会成本。

因此，制造企业往往对废弃物治理置之不理，不愿意在环境保护方面投入。

我们要解决问题应想办法将其消除或内部化，即外部效应的内部化。

就制造企业排放废气、废水，只有通过一种机制，从源头控制排放，而不是等待环境问题出现后，再通过各种措施治理。

庇古提出的“庇古税”即是通过政府征税形式将外部成本内部化的途径。

而排污权交易制度是实现环境外部不经济性内部化的另一设计路径。

因而，西方经济学关于外部性的理论成为排污权交易制度的经济学理论基础之一。

(2) 科斯定理在解决外部效应内部化的问题上，如果说庇古主张政府干预行为，则科斯提出的是一个“非干预行为”思路。

有学者认为：“排污权交易就是从科斯定理中引申出来的。

”1960 年，科斯发表了一篇题为“社会成本问题”的文章。

文中提出用产权理论解决负外部性问题。

科斯提出：如果生产要素被视为权利，那么不难理解产生有害影响（如排放烟尘、噪音等）的权利也是一种生产要素。

行使一种权利（使用一种生产要素）的成本或代价，往往是行使该权利所导致的其他方面的损失，即无法享受清新的空气、宁静的环境。

……在市场中交易的东西不像经济学家经常认为的那样，是物理实体，而是采取确定行动的权利和个人拥有的由法律体系创立的权利。

科斯通过上述分析，指出生产要素可以定义为进行某些经济活动的权利，可以被法律确认为。

在产权明晰和允许交易的情况下，科斯认为:“如果交易成本为零，无论初始产权如何界定，都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置；如果交易成本不为零，就可以通过合法权利的初始界定和经济组织的优化选择来提高资源配置的效率，实现外部效应的内部化，而无须抛弃市场机制。

”科斯主张明确界定产权后，市场可以评估这些权利的价值，交易使这些权利的流通成为可能，市场机制会在资源配置方面发挥重要性。

根据科斯定理可知，如果交易成本不为零，那么，要实现外部效应的内部化，法律对各种权利的界定是启动市场配置资源的重要前提之一。

科斯对排污权交易理论的贡献就在于，将权利安排即制度形式与资源配置效率直接对应，指明了产权基础对于利用市场效率的重要性，并提出“私有产权基础和运行良好的价格机制（交易费用为零）”的理想方案。

对于排污权交易制度，交易成本不可能为零，那么用法律明确界定并保护资源或环境产权从而完成排污权的初始配置是交易的前提。

然后，肯定市场机制在环境资源配置和生态环境保护中的作用，通过经济行为主体之间的自由谈判或交易行为，实现排污权的二次分配，以达到外部效应内部化。

(3) 环境容量资源的公共物品性如果外部性对社会大部分人产生影响，并且这种影响是非竞争的和非排他的，则外部经济性本身就是一个公共物品。

公共物品是指可以供社会成员公共使用或消费的物品，如空气、水、阳光等。

环境容量资源是环境资源的一种，其具有公共物品性。

排污者对环境容量资源的使用不会减少或影响其他排污者对其使用的权利。

当排污量未超过环境容量，且排污的速度不高于环境的自净速度时，使用环境容量资源的边际成本可能为零或保持较低水平，但若不加以控制排污量和排污速度，环境容量资源被过度使用，其公共物品性会使污染物总量超过环境容量，且环境的自净速度会远小于污染物排放速度，环境系统可能瓦解，环境容量资源的边际成本可能趋于无穷大，持续发展被破坏。

亚里士多德早在公元前几百年就已作出结论：“由最多数人共享的事物，却只得到最少的照顾”，著名经济学家加雷特·哈丁提出的“公地悲剧”，都说明环境容量资源的公共物品性导致其消费的掠夺性和非持续发展性。

王金楠教授认为：面对着“公用权悲剧”，各国政府作出的谨慎反映是把公共财产资源转化为公有财产资源，并为此建立一整套的资源分配和使用制度。

排污权交易制度恰是出于经济效率的考虑，主张对环境容量资源设置了私有产权。

(4) 稀缺资源论西方经济学认为，因为稀缺才有了交换。

随着生产力水平的不断提高、经济持续发展和人口不断增加，加剧了有限的环境容量与不断增加的排污需求之间的冲突，致使环境容量资源不仅在物理意义上是有限的，更使其在经济意义上有了稀缺性。

具备了间接使用价值和稀缺性，环境容量资源就具备了成为有价值的经济物品的一种必要条件。

可以说，总量控制明确了环境容量资源的稀缺性，环境容量资源的稀缺促成了排污权的出现。

本文认为，尽管“稀缺资源论”被认为是排污权交易的理论之一，但这个理论只是从“需求方”考虑问题，如果从“供给方”来说，没有环境容量资源、没有富余的排污削减量，就无法进行交换，，富余的排污削减量应通过定量测算和定量计算得到。

2、管理学理论基础各国政府纷纷采用不同的管理方法解决环境问题，可以将这些管理方法分为直接管制方法、间接管制方法和其他管制方法三类。

直接管制方法就是通常所说的“命令与控制”，主要有环境标准、环境影响评价、关于报告和情报交流的规定和综合污染控制四种。

间接管制方法即经济方法，指的是从影响成本效益入手，引导经济当事人进行选择，以便最终有利于环境的一种手段。

经济方法利用市场对环境资源价格的调节机制，促进环境资源的有效利用和合理配置。

经济方法使排污者之间或和其他社会群体之间出现财政关系，如收费、税收、补贴、排污权交易等。

行政管制方法在目前的环境管理中应用广泛，在大多数国家环境管理政策中处于主导，但行政管制方法通常对所有排污者施加统一的限制，缺乏灵活性。

随着时间的推移，以激励为导向的经济方法与行政管制方法的结合，已经成为环境管理政策的主要发展趋势。

排污权交易代表了环境管理领域一种新的制度安排、制度创新。

政府通过控制社会预期的污染以及排污削减量，让市场发挥资源配置作用。

3、法学理论基础排污权交易一开始并不是一个法学概念，但随着其发展，必须寻求法律的理论依据。

排污权交易制度的法学理论主要指产权理论。

法学中，产权理论的应用价值是从社会资源配置的效率考虑，通过交易费用大小的比较，确定进行法律上产权界定的最高标准。

在排污权交易制度中，只有明确界定不同主体对环境容量资源的法律权属后，建立一种市场，让市场评估其价值，才能够内化环境容量资源的公共物品性带来的外部不经济性，实现环境容量资源的最优配置。