浅论我国排污权交易制度(一)

浅论我国排污权交易制度(一)

摘要随着我国经济持续快速发展，环境问题日益突出，排污物排放与我国现有排污权交易制度冲突加剧。顺应形势，近年来我国在排污权交易制度方面进行了积极的探索，但排污权交易制度还存在不少问题，如法律不健全、监督力度差等，与发达国家相比，我国排污权交易制度相对比较落后。因此，立足我国实际，在借鉴国外排污权交易制度成功经验的基础上，从立法、市场机制、监管等方面完善我国排污权交易制度已势在必行。

关键词排污权交易制度；立法完善；监管

排污权交易(EmissionTrading)是对污染物排放进行管理和控制的一种经济手段，是一种以市场为基础的控制策略。其实质是通过合法的方式获取污染物排放权利，并允许这种权利象商品那样买入和卖出，并以此来进行排放控制。

排污权交易制度是在污染物排放总量控制的前提下，排污权交易双方利用市场机制及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，通过交易实现低成本污染治理的制度。

一、我国排污权交易制度实施现状

(一)我国法律对于排污权交易制度的相关规定。目前，我国排污权交易尚处于试点阶段。虽然一些地区如山西、河南、江苏等都相继出台了地方性的排污权交易法规，但是在国家层面上还没有针对性的立法。因此，目前的排污权交易从审批到交易，实际上都没有统一的标准。我国一些地方法规，在采用适应社会主义市场经济的经济政策和经济措施方面很积极。如，1990年的《海南省环境保护条例》、《江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法》、《太原市二氧化硫排污交易管理办法》；2007年的《珠江三角洲火力发电厂排污交易试验计划》实施方案；2008年1月的《江苏省二氧化硫排放指标有偿使用收费管理办法(试行)》。虽然有些地方法规规定的排污权交易政策并没有得到真正的实施，有些实施效果还有待观察，但是这些地方性的立法尝试为我国排污权交易制度的建立提供了许多宝贵的可借鉴的立法经验。(二)排污权交易制度存在的问题。实践证明，排污权交易的确是一种行之有效的污染控制制度，但从我国现实情况看，还有缺陷。笔者认为，排污权交易制度存在的主要问题包括：1、交易实施的法律依据问题。实施排污权交易，首先必须要有完善的法律作保障，因为法的核心作用就是建立规则和秩序。中国的排污权交易至今仍停留于理论而未广泛应用于实践，关键就在于我们的政策、法律对排污权尚无明确规定。尽管我国排污权交易的试点已经进行了一些年，但至今还没有制定出全国统一或没有关于排污权交易的法规，排污权交易至今没有写入环境法，或没有上升为国家法律。就是相应的地方性法规，也只有个别省市才有。所以，中国目前缺乏在全国范围内实施排污权交易政策的法律基础。要在全国推广排污权交易制度，就必须有关于排污权交易的国家级法规出台。否则，至少各个地方要有关于总量控制和排污权交易的地方法规。排污权交易制度的基础是对污染物排放实行总量控制，而进行关于总量控制的立法可以说是实施总量控制的关键。我国是个发展中国家，同时又是个转型经济国家，产权界定不够明晰，使得排污权交易制度无法有效运转。再好的管理手段，倘若离开了法律的规范和保障，也都将难以有效发挥其作用。

2、排污权初次分配的公平和效率问题。排污权初次分配时，主要考虑某一区域的公平性和经济性，在能有效治理污染者和不能有效治理污染者之间，前者理应享有更大的环境容量。但要真正做到公平、合理分配排污权，却是一个相当复杂的问题。由于信息既不对称又不断变化，政府很难根据其所掌握的现有资料确定各污染源的实际排污情况，所以也就难以有效地分配排污许可。并且，一旦形成某种分配格局，便在较长时期内保持所谓相对稳定，缺乏应有的灵活性。这正是我国现行排污权交易制度的弊端。许多事实说明，排污权初次分配如果不够公平，不仅无法达到控制污染的目的，而且可能会使一些无法得到排污权的企业冒险违规排污，从而造成局面失控，加剧了环境污染。

3、排污权交易市场较脆弱。对于土地、矿产等有形资源而言，排污权作为无形资源的有偿

使用，缺乏政策和法律依据以及公开、公平、公正、合理的分配程序。目前，新建和已建排污企业之间，存在排污权初始分配有偿取得和无偿取得并存的不公平局面，挫伤了企业有偿取得排污权的积极性。再有，即使有偿获取，是通过拍卖方式还是政府定价也还没有固定的合理模式，前者可能会导致大企业进行市场操纵，后者则不能及时反映市场供求关系。排污企业和掌握着排污许可证发放权的环保监管部门之间还可能存在“暗箱”行为。在我国，乡镇企业数量多、规模小、分布零散，所造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。由于我国目前还没有建立排污权交易市场，在竞争激烈的行业中，为限制竞争对手的发展，有富余排污指标的企业不肯出售自己的节余排污权，造成排污权的浪费；或者漫天要价，扰乱了排污交易秩序。

4、环境监管体制不健全。从实践上来看，国外的排污权交易都建立了一套较完备的监督管理体制。以美国为例。在美国，从交易参加者的确定、许可证的分配到许可证交易和许可证的审核，各环节都制定了一系列制度，保障该政策的实施。就许可证审核环节而言，美国联邦环保局对交易体系中的参加单位，每年进行一次许可证的审核和调整，检查各排污单位当年的子账户中是否有足够的许可证用于污染物排放。而中国的监督管理机制则不健全。现有的管理制度如月报、年检、通报、企业自检等，不能满足排污权交易对信息和监管的要求，排污者和政府管理部门之间存在严重的信息不对称问题。因此，我国已经形成的初步管理办法和管理体系，有待于上升为法律法规；有待于进一步细化，使之具有可操作性。

二、国外排污权交易制度可借鉴的经验

(一)排污权交易制度在国外的实施

美国从1976年开始将排污权交易运用实践，1982年便形成排污权交易政策雏形。最初，排污权交易只在部分地区进行，涉及多种污染物，交易形式多异，包括“补偿”、“汽泡”、“容量节余”和“银行储存”四种政策。随着1990年通过《清洁空气法》第四修正案，并实施酸雨计划至今，美国排污权交易取得了较丰富的实践经验，形成了一套在排污权交易市场上排污者自主决定污染治理程度，从而买人或者卖出排污权的制度。目前，欧盟、英国、澳大利亚等国家不同程度地借鉴了美国的排污权交易制度，有效地削减了二氧化硫和二氧化碳等温室汽体的排放。

(二)可借鉴的成功经验

1、排污权交易制度法制化。1990年《清洁空气法》修正案增补的法律规定中，将S02排放权交易制度法制化，用法律手段来保障其实施。修正案中，明确地规定通过排污交易政策来实现S02排放的总量控制目标，并授权环保局具体实施管理，即主要通过汽泡政策、排污减少信用进行交易的政策和补偿政策等加以贯彻实施。这种以立法的形式来推行排污权交易的制度，为排污权交易的成功实施提供了保障。

2、良好的交易市场。排污交易通过市场手段来解决环境问题，良好的交易市场是其顺利实施的前提。美国市场经济发育较好，体制较为完善，为排污交易政策的成功实施打下了坚实的基础。

3、完备的监督管理体制。美国建立了一套较完备的排污交易监督管理体系，从交易参加者的确定到许可证的分配，再到许可证交易和审核各个环节，都制订了一系列制度来保障政策的实施。特别是，联邦环保局针对排污交易情况采用的严密监测系统，完整、及时和准确的提供排污信息，更是有效实行排污许可证交易政策的关键。