清末的地方警政管理体制

一、省城和商埠的警察总局
清末地方警政首先创办于各省的省城和重要商埠。自 1902 年 5 月直隶省城保定设立保定警务总局始，各省相继仿 设，大抵在 1907 年 7 月清廷筹设巡警道前，各省省城都设有 警察总局，这些总局成为以后各省推广警政的基础。
商埠警察以安徽芜湖为最早，1902 年六七月间，该城将 原有保甲局保卫营改编为巡警总局，以许九香为总办。内设 总巡、发审、文案、收支各 1 人，卫队 20 名，警士 300 名。
1906 年总局迁到全真宫旧址，规制渐详，一面编募巡逻 队，整理道路，设路灯，置官厕(公厕)，一面编查户籍。1907 年 后总局又从芜湖海关月拨银 120 两，本省米厘月拨 419 两 8 钱，江苏米厘月拨银 300 两，并呈准加增本埠出口米捐每石至 2 厘 2 毫，一时警费剧增，所存各项警务至是乃楚楚可观。以 后该局历经整顿，于宣统元年(1909)改为警务公所，每月又加 拨官款 880 两，复会同商会另设收捐处。此时共有长警 419 名，夫役 127 名，统计每年官款银 10560 两，商款银 45730 余 两。①
直隶警务处是清末各省中最早设立的管理一省警务的 警政机构。它的设立使得直隶警政建设虎虎而生气，清政府 从中看到了在各省设立警政统筹机构的重要性，遂决定于各 省设立巡警道缺，并 1907 年 7 月 7 日正式降谕。根据清廷的 上谕，民政部于 1908 年 4 月拟定了《直省巡警道官制并分科 办事细则》，经宪政编查馆核定，于 5 月 25 日颁布各省执行。
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警政领导机构以直隶警务处为先，后于各省设置巡警道，东三省设置民政司，专管全省巡警、消防、户籍、营缮、卫生诸
事务。基层的各府、厅、州、县警察机构则由警察局和乡镇警察局来管理。在清末各省中直隶是办警最为出色的省份。
［关键词］ 警察；巡警；警政
［中图分类号］ D035.5
［文献标识码］ A
［作者简介］ 黄晋祥 （1970-），男，博士，副教授，研究方向为中国历代行政制度、中国近代史。
稍晚于芜湖于商埠设立警察的是天津。其它较早于商 埠设立警察的还有江西九江(1903 年)、山东烟台(1903 年)和 江苏镇江(1904)等。中国最大的商埠上海，迟至 1905 年也开 办了警察。甚至地处西部偏僻之区的西藏也开办了商埠警 察。1909 年驻藏大臣联豫、温宗尧奏明清廷由于“藏印新约 载明中国如允在商埠及其余重要地方设立巡警，英国即允将 商务委员卫队撤退，并不得再行驻兵”，因而拟即于江孜、亚 东等处开办巡警，“俾英国卫队得以早日撤退免生事端”，“印 人早日撤退军队”。［1］这些商埠的警察机构大都以巡警总局或 警察总局冠之。到了 1908 年 5 月，宪政编查馆颁布《直省巡 警道官制细则》，规定各省俟巡警道简放到任后，所有原设之 总理巡警事务等局，与巡警道职掌重复者，应即一律归并办 理。自此除省城仍设总局直接隶属巡警道外，各省先后撤销
第 7 卷第 3 期 2012 年 3 月
长春理工大学学报
Journal of Changchun University of Science and Technology
Vol.7 No.3 Mar. 2012
清末的地方警政管理体制
黄晋祥
（安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠，233030）
［摘 要］ 清末地方警政始办于各省的省城和重要商埠，多系原有保甲局改编，其中商埠警察以芜湖为最早。统领一省的
直隶由于起步早，全省警政发展迅速，到 1905 年，全省 “各州县陆续禀设者已有九十余处”，［2］大体完成了城乡警政
的创建工作。直隶各地警政的大发展，迫切需要统一的机构 实施领导。于是 1906 年，袁世凯委前北京外城巡警总厅厅 丞、原保定工巡局总办吴籛孙为督办，在省城保定设立直隶 警务处，整理全省警务。直隶警务处的内部机构系仿照当时 巡警部而设，该处置督办一员，为该处最高行政首长，会办 1 员协同督办统率本处职员办理全省警务及各职员进退、更 换、委派之事；参事官 2 员，禀承督办、会办经理本处全体事 务。其下有行政股长 l 员，掌订立警政章程，凡各府、厅、州、 县及各局所人员的功过、赏罚、举劾之事，调查各处民情风尚 之事，关防管守启用之事，文件发送之事，各处电报、电话报 告机密之事，警务集会之事，公文核定及保存之事，审定各 府、厅、州、县局所学堂、传习所规则之事，考核各府、厅、州、 县造报警官兵目册籍之事，颁发警服程式之事以及延聘外国 教员合同之事归其办理；司法股长人 1 员，掌审定警法，稽查 违警，督捕追赃，搜查羁禁，调查寓居之各国各商、教士，稽查 违律报章书籍等事；保安股长 1 员，掌预防危害、宣布应行告
了其它各处的总局名目。
二、巡警道的设置和职掌
清政府设立巡警道的目的是为了统一各省的警政领导 机构，扭转各省办警不力、规则参差的局面。对于设立巡警 道一事，早在巡警部成立之初就有人提议。如当时的内阁中 书袁崇镇建议清政府“除海关外，其余各道一律改为巡警道， 上隶警部下统所属巡官，府县各设巡官一员，即以佐贰等职 改充，与司道并为巡警专官，不兼他事”。②与之相类似，时人 项左辅则提出在各省设立巡警使司，作为一省的最高警察机 关。他建议：“每省奏设巡警使司一员，或就各省巡道改升， 其官职视提学使司，负责专理全省巡警事务。”③但是他们的 提议在当时并没有引起清政府的注意。
①经家福.芜湖警察之沿革［J］.现代警察,民国时出版，国家图书馆藏(第 l 卷，第 4 期)：127.
②《袁崇镇条议》.中国第一历史档案馆巡警部档案.
③《项左辅禀呈》.中国第一历史档民政部档案.
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诫、禁止一切命令暨消防、卫生等事，宣示严禁违警之事，保 护人民营业之事，组织一切消防之事，研究关于卫生之事；编 译股长 1 员，掌编译教材、编纂警务杂志、组织图书报章阅览 等事。各股之下，设各项委员分任股事。各股之外，另设有 总稽查 8 员，暗查 10 名，高等探访若干员。总稽查和暗查，负 责查核属员勤惰之事，高等探访派赴各处办理国防警察及特 别事宜。