多级政府间财权划分的思考

从 收入权来看 ，有些政府部 门以各种名 目、各 种手段 向
企业及个人 收费 、摊派 、提成和集 资。于是 出现 了预算 内资 金、预算外 资金 以及预算 外的预算 外资金 ，实 际是 非秩序财 政 资金 。预算 外资金 以及 预算外 的预算 外资金游离 于国家预
算之外 ，由各 部 门各单位 自行支配使 用。从支 出权来看 ，一
所 占比重较大 ，也就是说 ，在 我国的财政转移 支付 中，财力
转 移 支 付 所 占比 重 很 小 ，均 衡 地 区 间 财 力 差距 的 作 用 非 常 有
后 形成 的 ，在 形式 上对 各 级政 府 的财权 进 行 了明确 的划 分
界 限。
限。在 这种财政补 助体制和结 构下，地 区间财 力差异不仅 没 有缩小 ，反而 出现 了扩大 。
４转 移 支付 制度 实 际 上拉 大 了地 区间 财 力 差距 ．
取消屠 宰税、农业 特产税及农业 税等政策 的影响 ，县 乡财政
收入大wenku.baidu.com幅度 下降。 ３ 中央对地方的转移支付制度 ． 分税制 改革后 ，中央将 集中起来 的财 政收入 中的很 大一 部分用于税收返还 。我 国转移支 付的特征 是采 用公式法 ， 以 １ ９ 年 中央净上划收入 为基 数计算确 定的税收返还 ，其作用 ９３
１ 中央 与 省 级 之 间的 分 税 制 安 排 ．
现阶段 政府问财权划 分的特 点
１ 财 权 的 收 入 权 上 移 ，支 出权 下 移 ．
１９ 年的分税制财政 改革 ，确立 了中央与地方 收入划分 ９４
的基本框 架 ，后经 过多次对个 别税种 （ 如企 业所得税 、个人 所得税 、屠宰税 、农业特产税 等）的调整 ，中央与地方 收入 划分的基本情况如下 ： 中央 固定 收入包括 ：关 税，海关代征 消费税和增值税 ， 消费税 ，来 自铁道 部门 、商业银 行总行和保 险总公司 的税 收 等 。地方 固定收入包括 营业税 （ 不含铁道部 门、商业银行 总 行和保 险总公司集 中交纳的 营业税 ），城镇土地 使用税 ，固
３地方政府对预算外 资金 的依存度较 大 ．
税 权 的集 中容 易 导致地 方 政府 为 了平 衡地 方预 算 、满
足基 本支 出需求 ，而在正 常税 收之外开 征项 目、摊派等 ，这
些 因 “ 正 门 、 开 偏 门 ”而 制 定 的 “ 税 收 政 策 ”大 都 不 规 堵 准
范，既加重 了企 业、社会 的负担 ，也滋生和 助长 了地方政 府 的不正之风 ，损 害 了政府 形象 。这也正 是预算外资金膨 胀的 根本 原因，使地方政府 对预算外资金的依存度增大。
是财政资金 部门分割严重 ，财政无法按 社会公共支 出标准调 整部 门支 出，也无法 向社 会提供均等化 服务；二是财政 支 出 范围存在 着严重的 “ 越位 ”与 “ 缺位 ”现象。
１ ９ 年 的分税 制财 政改 革确 立 了中 央与 省级 之 间的财 ９４
政 体制后 ，各 级地方政府 也开始按照 分税制 的原 则在 本级和 下级政府之 间进 行收入划分 。 由于这种 划分 由各省 、市 （ 地 区）独立进 行，没有统 一的规范 ，因而 各地在省 市、市县及 县 乡之间收入 划分方面呈现 出较大 的差异性 。但 上级政府在 划 分收入时 ，允许本级分享 下级税收 的做 法十分普遍 。总体 来看 ，１ ９ 年 以来我 国实行的分税制 财政体制 ，将每 两级地 ９４ 方政 府之间收 入划 分的权 力给 了上一级政 府 ，造成 了财政收 入 层层上收 的情 况 。上级政 府将数额较 大、较稳定 的税收种 类 实行共享 的情 况十分普遍 ，其结果是 留给县乡两级 财政 的 税 收种 类零散 、数 额小 ，部 分税 种征收成 本过高 ，加 上中央
定资产投 资方 向调节税 ，城市维 护建设税 （ 不含 铁道部 门、
商业银行 总行 、各保 险总公 司集 中交纳 的部 分） ，房产税 ， 车船使用税 ， 印花税 ，农牧业税 ，耕地 占用税 ，契税 ，遗 产 和赠与税 ，土地增值税 ，国有土地有 偿使用收入 等 。中央 与 地 方共享 收入 包括增值税 ，企业所得 税和个人所 得税 ，资源 税 ，证券 交易税等 。中央财政对地 方的税收返还 ，返还额在 １ ９ 年基 数上逐年递增 ，递增率 按全国增值税和 消费税平 均 ９３ 增 长率 的１： ． 系数确 定 。这是 目前我 国中央 与省级税制 安 ０３ 排 的主要特 点。 ２地 方各 级政府 （ ． 省级以下 ） 间的分税 制安排 之
“ 分税制 导致东 、西部地 区实 际税 收负担不平等 ，转 移 支付 制度实 际上 拉大 了地 区间财力差距 ”。在分税制 下，税 收征 管权分别 由国税 局 、地税 局的征管机构 行使 ，两套机 构 在征 管行为准则 、程 序等方面 都不一致 。一 方面导致征收成
多 级 政 府 间 财 权 划 分 的 思 考
多级 政府间财权划 分的现状
财权 的界定 以事权 为依据 ，税收是 现阶段我 国各 级政府 的主 要收入来源 ，现行财权 划分格局是在 １ ９ 年 的分税制 以 ９４
● 文 ／ 春 贤 梁
是 维 持 分 税 制 前 的 既 有 利 益 格 局 。 在 转 移 支 付 中 ，专 项 拨 款
财权 的收入 权上移 ，指财 力越 来越多地集 中在上级政府 尤其是 中央财政手 中；支 出权 下移 ，具体表现为 县乡财政 困 难 。造 成这样局面 的主要原 因有 ：第一 ，税权 高度集 中，地 方政府 缺乏 自主调节 预算 内收入 的能力 。中央 集中 了税收 的 立法权 、相 关规 章政 策的制定权 ，地方政府仅拥有 税收 的征 管权 。第二 ，地方政府 分税制 的确 立是 由各省 、地 市独立进 行 ，因此 上级政府将 数额较大 、较 稳定的税种划 归本级或作 为共享税 的情况十分普遍 。第三 ，１９ 年 的分税 制改革 只是 ９４ 对财权做 了调整 ，基本没涉及事权 的调整 。 ２ 财权向政府各部 门的分散 ．