心得体会：宅基地改革政策沿革和发展方向(最新)

心得体会：宅基地改革政策沿革和发展方向（最新）

宅基地改革试点至少取得了四个方面的效果。一是有效解决了宅基地分配不均问题。二是促进了一向“沉睡”的农房财产权的实现。三是通过宅基地制度改革促进城乡统筹和相关产业发展。四是促进了农村民主化进程。

中国农村宅基地制度形成于人民公社时期，改革开放以后，尤其是进入新世纪，随着外出劳动力人数越来越多，改革的力度越来越大，农民对宅基地和房屋使用权的处置权利也越来越大。目前国家和地方推进的改革试点，在宅基地取得制度、宅基地使用权流转制度和农民住房财产权的实现等方面取得了一定的成效。但中国地域差异大，宅基地制度关系到每一个农民的切身利益，必须审慎推进。

2018年中央一号文件指出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’。”这是中央文件第一次明确提出农村宅基地改革的具体方略，即“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。可以预料的是，国家层面上可能很快就会出台相应的办法或意见，具体实施宅基地“三

权分置”。宅基地制度是中国农村土地制度中最特殊的制度安排，也是“三块地”中最后改革的一块，因而更须审慎推进，不能操之过急。

中国农村宅基地政策的确立

和中国农村其他土地一样，土改以后当然是私有，即归农民个人所有，包括农民所分到的地主的房产。合作化以后，宅基地才和耕地、林地等一起逐渐演变为集体所有，但次序略有不同。1959年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，第十三条明确规定“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”但第十六条第二款同时规定：“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。社员新修房屋所需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决……”这就意味着，在高级社框架下，农村宅基地分为两种所有制形式，一是原有宅基地，仍然是私有制;一是新增部分，由于是合作社统筹解决的，当然是集体所有制。

到了人民公社时期，宅基地便随着所有制形式的过渡自然变成了集体所有制。1962年9月27日，中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》第二十条明确规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，

包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”至此，农村宅基地的集体所有制性质正式确立。这个文件的第四十五条同时规定：“社员的房屋，永远归社员所有。”“社员有买卖或者租赁房屋的权利。”正是这个文件界定的“土地公有，房屋私有”的所有制框架，形成了中国农村独特的宅基地制度，并一直延续至今。

1963年3月，为了消除实践中的一些误解，中共中央专门发布了《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，强调“社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。”“宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。”

改革开放以后：逐渐放活的农村宅基地政策

从1978年开始的农村改革并没有触及宅基地问题，前5个中央一号文件只有2个(1982年和1984年)提及宅基地，而且仅仅强调其集体所有性质，以及承包地、自留地不准转作宅基地。1982年2月13日，国务院发布《村镇建房用地管理条例》，

继续强调“社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。”“严禁买卖、出租和违法转让建房用地。”1986年通过的第一部《土地管理法》第六条明确规定：“宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”这是第一次在法律上规定宅基地的所有制性质。同时在第三十八条规定：“出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”2004年修改后的《土地管理法》继续保留这一内容。说明自始至终农民的住宅都可以出卖和出租，当然在改革开放之前可能很少。

新世纪以来，随着大量农村劳动力向城镇转移甚至定居，农村闲置的房屋逐渐增多，而一些地方留在农村的新增成人却很难分配到宅基地，这个矛盾使改革农村宅基地的呼声越来越大。因此，新世纪以来的15个中央一号文件中，对农村宅基地管理和改革有明确提法的就有12个，见表“新世纪以来中央文件中有关宅基地政策的表述”。

从表中可以看出，2014年之前，一号文件对于宅基地的关注，主要在于管理、整治和确权颁证等;自2014年中央一号文件提出宅基地“三权分置”改革思路后，此后几乎每年都会有所推进。比如2015年提出“改革农民住宅用地取得方式，探索

农民住房保障的新机制”;2016年提出“完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制”;2017年提出“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入”;2018年提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”。改革的力度越来越大，农民对宅基地和房屋使用权的处置权利也越来越大。

改革试点的主要内容

尽管农村宅基地改革的方向和内容已经明确，但如何改、改的节奏如何都需要在实践中找到答案。为此，2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议通过决定，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的6个条款，按照重大改革于法有据的原则推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，该授权已于2017年12月31日届满。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定，把北京市大兴区等33个农村土地制度改革试点单位，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点(简称“三块地”改革试点)期限延长一年至2018年12月31日。可以看到，在第一次授权时，只有15个县(市、区)试点了宅

基地制度改革，第二次授权扩大到所有县(市、区)。随着国家级试点工作的推进，一些地方也开始试点。

从试点情况看，各试点县(市、区)均在清理一户多宅和确权颁证前提下进行“三权分置”试点，按照国土资源部制定的《农村宅基地制度试点实施细则》，主要四部分内容，即改革完善农村宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地有偿自愿退出机制、完善宅基地管理制度。当然，各地的情况差异很大，发达地区和欠发达地区试点的目标也不一样，从我们调研的情况看，各试点县(市、区)主要是在以下几方面进行了不同程度的创新。

一是宅基地取得制度。宅基地取得制度是各项改革的基础，各地都在“一户一宅”的大框架下制定了详尽的取得条件。如义乌市规定是“村级集体经济组织实有在册人员”，但对于参军、升学、服刑等情形也作了具体规定，并规定了宅基地取得的基数是人均30平方米。福建省晋江市规定家庭人均宅基地面积小于30平方米的农村集体经济组织成员可以申请新的宅基地。作为地方试点的浙江省瑞安市，规定集体经济组织成员中人均住房面积不足30平方米且近期无法在原宅基地上改建的住房困难户可以申请新的宅基地。