我国终身教育的国家政策与地方实践

我国终身教育的国家政策与地方实践

作者：国卉男

来源：《职业技术教育》2014年第22期

摘要自20世纪90年代起，构建终身教育体系、建设学习型社会已成为我国的一项重要教育政策，且作为我国教育发展的重要战略目标写入党的十七大、十八大报告，并在全国多地展开了各具地方特色的政策实践。对北京市终身教育政策实践的分析表明，未来我国终身教育的发展方向是：推动终身教育立法，整合资源打通教育渠道，开展终身教育政策的分类试点与分步推广。

关键词终身教育；国家政策；地方实践；北京

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）22-0068-05

构建终身教育体系，建设学习型社会是当今时代发展的需求，并已成为世界各国及国际组织的政策导向。我国自20世纪90年代起，确立了终身教育在教育改革中的重要地位，并在全国范围内开展了广泛的终身教育政策本土化实践：1995年，在国家出台的《教育法》中，把构建终身教育体系作为国家教育改革与发展的基本方针；2003年，党的十六大报告又进一步提出了构建“学习型社会”的战略目标；而党的十八大报告中再一次重申了“完善终身教育体系”的战略目标。北京作为国家首都，在各项政策的制定与推行上，比地方更具优势和全面性，也更深刻地受中央政策的影响，作为教育政策重要组成部分的终身教育政策亦不例外：2001年，北京市第一次提出“构建终身教育体系”的教育改革与发展目标；十六大后，构建“学习型城市”则更成为了北京市终身教育最为重要的发展目标与关键举措。本文以北京终身教育政策实践为例，对我国终身教育的政策历程及从中央到地方的政策实践进行整体回顾与评析。

一、我国终身教育政策的历程回溯

终身教育作为一种重要的教育理念在世界范围内得以广泛普及和推广始于20世纪60年代中期。然而在我国，从20世纪60年代中期至70年代后期，正处于“文革”最为动荡的时期，教育的正常秩序已被完全破坏，因此无法关注正在兴起的现代终身教育思潮，其理念的引入、实践的展开乃至政策的制定与推广亦无从谈起。直到20世纪70年末80年初，以改革开放为契机，终身教育理念才开始被引入并逐渐得到推广。

在改革开放政策的推动下，过去的三十多年，中国终身教育的发展取得了举世瞩目的成就，依据其在我国的发展及其政策化实践，即终身教育从一种理念转化为一项政策并在我国的推进过程，可将这一历程划分为三个阶段。

（一）终身教育理念引入和政策化形成的初始阶段（1979～1993年）

改革开放的全面推行引起了教育领域的响应，“文革”导致的满目疮夷教育局面开始得以恢复。伴随着教育领域的拨乱反正、正常秩序的恢复，作为国际教育思潮的终身教育理念亦迅速引入我国并逐渐开始了政策化进程。

1987年6月，国家教委在山东省烟台市召开了“全国成人教育工作会议”，时任国家教委主任的李鹏作了《改革成人教育，发展成人教育》的重要讲话，指出：“成人教育是我国教育事业极为重要的组成部分，就整个教育事业来说，大体上可分为四大部分，即基础教育、职业技术教育、普通高等教育和成人教育。”这一讲话精神在次年国务院正式转批的《关于改革和发展成人教育的决定》中得到了充分体现，标志着源于欧美的“成人教育”概念开始替代本土的“工农教育”，成为国民教育体系四大重要组成部分之一[1]。

1989年9月，在终身教育思潮发展史上具有划时代意义的，由联合国教科文组织撰写的《学会生存——教育世界的今天和明天》（1972年），由华东师范大学比较教育研究室翻译出版，在教育界形成了一股讨论终身教育的热潮[2]。

受实践和理论的双重推动，“终身教育”终于写入国家教育政策，并开始了政策推进的历程。1993年，党中央和国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》指出：“成人教育是传统学校教育向终身教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。”[3]终身教育第一次正式被党中央和国务院制定的政策所采纳，成为国家教育发展的重要目标。

（二）终身教育政策化深入推进与立法起始阶段（1994～1999年）

1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，在这项被称之为教育宪法的基本法中，终身教育先后在第11、19和41条中三次被提及，标志着终身教育政策化的推进迈上了一个新的台阶，即从政策行政推动迈向立法强力保障，“广义上的终身教育政策”的制定力度与推动强度也得到进一步深化。

《中华人民共和国教育法》第一章“总则”第十一条提出：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系。”

由此可见，教育法明确规定建立和完善终身教育体系是国家进行教育改革和发展教育事业的总体目标。这不仅显示了终身教育在我国教育事业中的重要地位，而且还把发展终身教育与推进教育改革、促进各级各类教育协调发展联系在一起。更为重要的是，教育法还将终身教育视为公民所应享有的一种权益，明确指出，（政府）应该鼓励并创造条件，以满足公民的终身教育需求，这无疑向国际社会所提倡的作为权利的终身教育迈进了很大一步。总之，终身教育因为写入了《中华人民共和国教育法》，其作为国家需要推动的一项基本国策已经牢牢地确立了地位。

（三）终身教育政策化深入拓展阶段（2000～2013年）

2000年至今，我国终身教育政策化进程不断深入拓展，不仅相关政策的数量不断增多，而且实质内容也更具操作性、约束性与规范性。国家层面上，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对终身教育进行了重申，并强调推行开放大学、社区教育、学分银行等重大项目与改革试点，有力推动终身教育的推广与实现；地方层面上，福建、上海等地先后出台了相关地方条例，推动终身教育在我国的立法进程。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》是我国进入21世纪之后的第一个教育规划，也是今后十年内指导全国教育改革与发展的纲领性文件，对未来一段时间内我国教育发展与改革至关重要。《纲要》提出，“构建体系完备的终身教育……现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用。”“广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。”全文除目录提及终身教育的有5处，而涉及终身学习的也有6处之多。对改革开放三十年来我国国家层面对终身教育的全面总结与回顾，尤其是立法与体制机制的改革部分，更融合了当今世界各国终身教育政策推进过程中最先进的理念，这样一种态势亦可谓前所未有。

在这一阶段，终身教育立法也实现了重大突破。2005年8月，福建省制定了大陆第一部终身教育地方条例——《福建省终身教育促进条例》；2011年月，上海也制定了《上海市终身教育促进条例》。两部地方性终身教育立法的出台，不仅标志着终身教育政策的成熟并由此上升到了立法层面，同时也说明中国对终身教育政策和立法的研究亦已达到了一个与国际接轨的新阶段。

二、北京终身教育政策的实践脉络

北京作为我国首都，对中央推进终身教育发展的政策具有极高的敏感性，能快速将国家的终身教育政策具体化为地方的政策实践举措。因而，对北京市终身教育政策实践脉络进行研究，可以呈现出终身教育政策从中央到地方推进的过程，也可以反映地方终身教育实践的独特经验、创新机制及面临的问题，对我国其他地方的实践具有重要的启示意义。

（一）理念引入：重视技能与岗位培训的成人教育

北京市在正式推行终身教育政策之际，各级各类教育事业正致力于恢复正常秩序，为不断加速的城市建设和城市化进程提供数量巨大的各行各业专业人才。因此，成人教育在终身教育政策化初期获得了良好的发展契机。北京市即在成人教育领域提出，“以成人高、中等学校为龙头，以各级各类文化技术培训和继续教育为重点的、基本上适应北京市经济和社会发展需要的多种形式、多种规格、多渠道的办学体系”[4]等政策目标。

在各种政策的大力扶持下，北京成人教育得到了长足发展。据统计，1999年，北京市有131所成人高等学校，其中67所独立设置成人高校，23.78万成人高校在校生（本科生49092