2020年后中国减贫的新战略

2020年后中国减贫的新战略作者：魏后凯

来源：《中州学刊》2018年第09期

摘要：减缓贫困是各国推进现代化进程中的一个永恒课题。在2020年中国实现现行标准下农村贫困人口脱贫目标后，将面临如何建立可持续的农村减贫长效机制和新形势下如何统筹城乡贫困治理两大战略任务。为此，要立足第二个百年目标，着手研究制定2020年后中国减贫的新战略，把农村减贫与乡村振兴有机结合起来，建立可持续的农村减贫和农民增收长效机制，并实行农村减贫与城市减贫并重，全面统筹城乡贫困治理。

关键词：减缓贫困;乡村振兴;农民增收;城乡统筹

中图分类号：F323.8;;;;; 文獻标识码：A

文章编号： 1003-0751（2018）09-0036-07

减缓贫困是各国推进现代化进程中的一个永恒课题。随着国家现代化的不断推进，贫困的标准也在不断提升，并逐步由绝对贫困转变为相对贫困、由收入贫困转变为多维贫困、由农村贫困转变为城市贫困。可以说，一个国家全面实现现代化的过程，也是不断地减缓和消除贫困的过程。努力减缓贫困，实现共同富裕，将伴随着整个国家现代化的全过程，也是世界各国共同追求的目标。因此，在2020年中国实现现行标准下农村贫困人口脱贫这一阶段性目标后，中国的减贫任务并没有最终完成，而是应该站在新的起点上，从实现第二个百年目标出发，着手研究并制定实施2020年后中国减贫的新战略，为实现中华民族的伟大复兴和全面建成社会主义现代化强国奠定坚实的基础。

一、中国减贫的进程及长期战略任务

中国政府历来高度重视农村减贫问题。改革开放以来，中国政府投入了大量的人力、物力和财力，帮助农村贫困地区加快发展和贫困人口脱贫致富，全国农村减贫工作取得了巨大成效。按照2010年农村贫困标准（每人每年2300元，2010年不变价），中国农村贫困人口从1978年的77039万人下降到2017年的3046万人，贫困发生率从97.5%下降到3.1%（见图1）。这期间，中国农村贫困人口减少了7.4亿人，平均每年减少1897万人;贫困发生率下降了94.4个百分点，平均每年下降2.42个百分点。这种长达40年的大规模持续减贫，在世界上是绝无仅有的。

总体上看，改革开放以来中国农村的大规模持续减贫主要得益于三方面的成效：一是中国经济的持续快速增长，这种发展减贫对减缓农村贫困是至关重要的;二是中国农村人口向城镇的持续快速迁移，这种大规模快速城镇化在农村减贫中起到了重要作用;三是中国政府高度重视，积极探索中国特色的农村减贫之路，各项扶贫政策的减贫效果日益凸显。40年来，中国农村减贫的成效得到了世界的公认，为世界减贫事业作出了重大贡献。据估算，按2011年购买力平价（PPP）每天1.9美元标准，在1981—2012年世界减少的11.01亿贫困人口中，中国的贡献率达到71.82%（李培林、魏后凯，2016）。

但是，应该看到，目前中国各地区农村减贫的进程很不平衡。在农村减贫的过程中，东部地区减贫的速度最快，西部地区减贫的规模最大。从2010年到2017年，中国农村贫困人口下降了81.6%，其中东部地区下降了88.4%，而中西部地区仅下降80%左右（见表1）。这期间，全国农村贫困人口减少了13521万人，其中，西部地区对全国减贫的贡献为50.3%，中部地区为32.8%，而东部地区仅有16.9%。东部地区由于减贫速度较快，其农村贫困人口占全国的比重近年来逐步下降，而中西部地区所占的比重不断提升。到2017年，中国农村贫困人口的90%以上都集中在中西部地区。在全国农村贫困人口总量中，西部地区占53.6%，贫困发生率为5.6%;中部地区占36.5%，贫困发生率为3.4%;而东部地区仅占9.9%，贫困发生率为

0.8%。从省级行政区看，2017年贵州、云南、河南、广西、湖南、四川6省、区农村贫困人口规模超过200万人;贵州、云南、西藏、甘肃、新疆5省份贫困发生率超过7%，山西、河南、湖南、广西、海南、四川、陕西、青海、宁夏9省、区贫困发生率在3%至7%之间，而北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东7省、市贫困发生率已经下降到0.5%以下（魏后凯、黄秉信，2018）。

党的十九大报告明确指出，要确保到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。要实现上述目标，当前农村减贫将面临两个十分艰巨的任务：一个是贫困县全部摘帽。目前，全国共有592个扶贫开发工作重点县，有680个集中连片特困地区县，扣除交叉后总县数达832个。截至2017年11月初，全国已有28个贫困县摘帽，还有804个贫困县需要在2020年前陆续摘帽。在短短三年多时间里，要确保这么多的贫困县真正全部摘帽，实现脱贫致富奔小康，将是一项十分繁重而艰巨的任务;另一个是深度贫困地区脱贫攻坚。根据安排，中央将重点支持“三区三州”（西藏、四省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）的脱贫攻坚，其他深度贫困地区的脱贫攻坚主要依靠各级地方政府。截至2017年年底，“三区三州”共有建档立卡贫困人口308万人，约占全国农村贫困人口总量的10.1%，贫困发生率约为14.6%，相当于全国平均水平的4.7倍;同时，全

国还有110个县的贫困发生率超过18%，有16000多个村的贫困发生率超过20%。2016年，在全国14个集中连片特困地区中，还有西藏、四省藏区、新疆南疆三地州、吕梁山区、六盘山区、乌蒙山区和滇西边境山区7个片区的贫困发生率高于12%（李培林等，2017）。这些地区贫困人口规模大，贫困程度深，自然环境条件差，脱贫攻坚难度大。

即使在2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫之后，也只是按照现行标准解决了农村绝对贫困问题，中国的减贫进程并没有最终完成，而是应该站在一个新的起点上重新开始。从国际经验看，减缓贫困是伴随现代化进程的一个永恒课题。即使我们消除了特定标准下的绝对贫困，但相对贫困将是永远存在的。我们通常所说的“消灭贫困”，只是就特定标准下的绝对贫困而言，严格地讲，这种表述并不十分准确，也容易引起歧义。在2020年之后，中国将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。在新时期，中国的减贫将面临两大战略任务：一是如何建立可持续的农村减贫长效机制，从而打破现行农民增收高度依赖外出打工的工资性收入和转移净收入的局面，使脱贫的农民家庭能够长期稳定致富，确保不返贫;二是如何把城市与农村看成一个有机的整体，统筹城乡贫困治理，建立城乡统一的国家贫困标准、治理制度和政策体系，这是确保全面实现现代化的重要前提条件。这两个方面将是2020年后中国实行减贫新战略的核心任务。

二、农村减贫中的农民持续增收问题

农村减贫的关键在于农民持续稳定增收。自2009年以来，中国农村居民收入呈现快速增长态势，其增速已连续8年高于城镇居民。2014—2017年，全国农村居民人均可支配收入年均增长7.5%，比城镇居民高1.1个百分点。其中，2017年，全国农村居民人均可支配收入比上年增长7.3%，增速比城镇居民高0.8个百分点。农民收入的持续快速增长，说明中央实施的强农惠农政策发挥了作用。但是，应该看到，这些年来农民收入的快速增长主要不是来自农业农村，而是依靠农民外出打工的工资性收入和政府转移净收入的快速增長。无论是按人均纯收入还是按人均可支配收入计算，农民人均工资性收入和转移性（净）收入增长速度较快，而人均家庭经营纯（净）收入增长速度较慢。比如，2014—2017年，农民人均工资性收入年均名义增长10.8%，农民人均转移净收入年均名义增长12.1%，分别比农民人均可支配收入平均增速高1.6和2.9个百分点;而农民人均经营净收入年均名义增长仅有6.3%，比农民人均可支配收入平均增速低2.9个百分点。

由于这种增长速度的悬殊差异，在农民人均可支配收入构成中，工资性收入和转移净收入占比不断提升，而经营净收入占比不断下降。从2013年到2017年，工资性收入和转移净收入的占比分别提高了2.2和1.9个百分点，而经营净收入占比下降了4.3个百分点，其中，第一产业经营净收入占比下降了4.9个百分点。从农民增收来源看，2014—2017年，农民人均可支配收入增长有46.1%来源于工资性收入，有23.9%来源于转移净收入，二者合计占70%。在工资性收入中，有相当一部分是农民离开农村到城市，尤其是到珠江三角洲、长江三角洲、京津冀等地区打工所获得的农业农村之外的工资性收入。相反，这期间经营净收入对农民增收的贡献仅有27.3%，财产净收入的贡献率只有2.7%。特别是，农业经营净收入对农民增收的贡献率很低，2017年只有7.9%。很明显，要实现农村持续减贫和农民脱贫致富，农民增收不能过度