【MPA教学案例】河南周口平坟

【MPA教学案例】河南周口平坟
2012年6月开始，河南省周口市开始了一项为期数月、颇受争议的“平坟复耕”工作，300多万个坟头先后被平掉。

就在这场声势浩大的“平坟运动”达到高潮之时，2012年11月16日，中国政府网公布国务院第628号令，对《殡葬管理条例》第二十条进行修改，原规定“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行”，其中的“拒不改正的，可以强制执行”被删除。

该变动将河南周口“平坟复耕”运动推向了舆论的风口浪尖。

1.河南周口“平坟复耕”事件回顾
回顾河南周口“平坟复耕”运动，梳理这场风暴的来龙去脉，客观呈现，让我们理清事实，判断是非。

从周口当地官员在多次会议上的发言中可以得知，近几个月这场轰轰烈烈的平坟风暴，导火索早在2011年11月份就已埋下。

彼时，河南省委一位领导在周口市调研，曾“就殡葬改革工作做出了重要指示”。

2012年2月29日，在周口市委农村工作会议上，两位市领导对殡葬改革工作做了专题部署。

3月，周口市委、市政府发布今年“1号文件”——《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》，要求用三年时间完成农村公益性公墓全覆盖；火化率100%；不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。

5月15日，市领导又就周口的殡葬改革工作做出批示：“此事已无退路，是一场革命，攻坚战。

”
6月25日，周口市在商水召开殡葬改革现场会，对该项工作进行再动员。

事后证明，这次现场会为周口市日后的大规模开
展“平坟复耕”定下了重要基调。

在这次会议上宣布，周口的平坟复耕由试点转向全面推进。

并要求：“年底前，中心城区、县城出入口，铁路、高速公路、国道、省道两侧2公里以内和产业聚集区内、农业高产开发田内，确保无坟头。

”
三个多月时间过去后，10月9日，周口市再次召开全市殡葬改革暨平坟复耕推进会，宣布全市已平（迁）坟头40多万座，恢复耕地近5000亩。

并称这一“做法得到了省部级领导的充分肯定”。

这次会议上，周口市下辖的11个市、县、区领导被要求一一上台做表态发言，对本辖区如何推进平坟复耕工作做出承诺。

如果说商水现场会是“全面启动”，那么这一次会议，则正式将周口的“平坟复耕”风暴推向高潮。

2.河南周口“平坟运动”的质疑之声
面对这场声势浩大的“平坟运动”，无论是河南周口平坟政策实施的目的还是政策执行的方式方法等都遭受了社会各界广泛的质疑。

首先，平坟的目的是“复耕”，那么这场风暴过后，周口市能够恢复多少耕地呢？周口官方的说法是“近3万亩”。

但是民间对于这一数据有颇多质疑。

学者慕多生进行过一个计算：“以周口市为例，该市原有坟头约340万座，现已平迁300万座。

其中，耕地中的坟头至多150万座，按每座2平方米计算，才复耕地300万平方米，约合0.45万亩。

所谓‘平坟200万座，复耕土地3万亩’，这纯粹是夸功邀赏的漂亮话。

”而在实际中，平坟后实现复耕的状况也并不理想。

据慕多生统计，为推行平坟复耕，周口市级财政目前已投入5000多万元，下辖商水县级财政已投入3000多万元，全市财政投入总计至少3亿元。

“区区0.45万亩土地，以每亩年产粮食1吨、收入1000元（刨除成本）计算，每年总收入不过450万元，需要风调雨顺生产70年才能换回‘平坟’投入成本。

”慕多生说。

其次，周口市、县两级行政机构通过一系列措施让党员、干部、教师等有身份人员带头平坟后，剩余普通村民的平坟工作被压在了乡镇、村庄一级行政机构头上。

而这一层级上的平坟工作，夹杂着上一层级的软暴力和底层的强制执行，无论是程序还是实体的合法性上，都受到诸多质疑。

此外，还有人认为平坟运动不是简单的殡葬改革的历史延续，它还应是拆迁运动的深入发展，是两者的交汇点。

目前，网络舆论如火如荼，除了普通网友质疑之外，诸多微博粉丝过百万的人士都对周口市的做法提出了批评。

但是，周口市一直以坚决的态度继续推行“平坟运动”，同时还继续加强宣传，展示决心。

面对周口市政府部门在“平坟运动”中的表现，值得我们深思。

（资料来源：《河南周口市长：平坟事件已经无退路是一场革命》，法制网，2012年12月25日；《河南周口平坟遭痛批 政府漠视民意我行我素》，人民网，2012年11月20日。

部分内容有改动）
案例分析
如此一场席卷社会各界舆论关注的“平坟运动”风暴，为何遭受各界质疑？初衷为“复耕”的“平坟运动”为何自实施伊始就遭遇了民众不同程度的抵制？“平坟复耕”政策的目标是否又真正实现？这些都值得我们加以反思。

1.把握客体类别的特征是公共政策制定要坚持的原则之一
公共政策制定总是在事前对事中、事后所进行活动的一种谋划。

这种谋划，不管其经过多少次的试验和论证，总是要依赖于公众对政策所关联各方实际情况的了解程度。

而要做好这一点，在公共政策制定的过程中就必须尊重不同政策客体的特殊性要求，即通过详尽的调查和严谨的分析了解，把握客体的特殊性，然后将这种特殊性作为政策制定的基础条件。

只有这样，制定的公共政策才能有效地在政策执行过程中解决政策问题。

这是实现公共政策制定过程中“主客体统一”的必然要求。

因此，不同政策的制定要尊重不同政策客体的特殊性给予考虑，这是政策制定过程中首先要坚持的原则。

换句话说，政策制定必须要考虑不同政策之间由于政策客体自身的差异而需把握的特殊性要求。

本案例中，河南周口“平坟运动”中，“平坟复耕”政策的制定没有充分考虑民情、民意和民愿，当地民众在本质上处于被迫状态，感情受到了巨大伤害。

同时，在汹涌澎湃的民意面前，周口市一直以坚决的态度继续推行“平坟运动”，同时还继续加强宣传，展示决心。

要求“学好周口‘真经’”、“对还没有平、迁的坟头，坚决平、迁到位，不留死角”、“要一战到底”等。

这些做法无疑是对滔滔民意的漠视，是无视民众在“平坟运动”中的特殊诉求。

这样的政策毫无疑问要遭到广大民众的反对与抵制。

河南周口的“平坟运动”违背的是广大农民群众的特殊要求，这就启示我们政府行政部门，在制定涉“农”相关政策时必须
要考虑农民群体的特殊性要求，以制定出真正行得通、执行得好，得到农民群众拥护的政策。

而这首要的一点就是
涉“农”政策的制定要符合农民群体的特点要求。

由于社会生产力发展不均衡导致城乡二元结构长期存在的历史原因，我国农民群体在收入水平、受教育程度和包括诸如思想意识、行为规范、风俗习惯等在内的社会文化等方面具有不同于城市居民的一系列特点。

这些特点在相当程度上决定着一切有关农民群体政策的制定。

因此，有关农民群体政策的制定必须在政策目标把握、政策执行过程和政策宣传方式等方面给予充分的注意，以保证相关政策实施的可行性、合理性。

2.加强民众的参与是公共政策制定与执行科学化的重点
一项顺民心、合民意的公共政策制定前提是广大公众的参与。

只有广大公众参与政策制定与执行之中，这项公共政策才能真正为民众谋福利，才能真正得到民众的支持。

因此，加强民众参与是公共政策制定与执行科学化的重点。

首先，加强民众参与公共政策的制定是我国在市场经济条件下发展社会主义民主政治的必然要求。

我国《宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。

”这是中国公民参与公共政策制定的最重要的政治基础。

在市场经济导致利益多元化、多层次化的今天，宪法所昭示的这一准则不仅应该继续通过我国的人民代表大会制度得以体现，而且还应通过多种有效途径使普通公民参与到中央与地方的政策制定活动中去。

这是市场体制确定之后保证社会稳定发展对公共政策制定方面提出的必然要求。

其次，加强民众参与公共政策的制定与执行是实践以人为本公共政策理论的体现。

结合我国国情来说，以人为本理念在公共政策中的运用必须突出对全体人民群众利益的维护，而通过公共政策制定过程中倾听民意的举措是从根本上保障普通民众利益，消除社会生活中存在的制约人民平等发展，影响人们聪明才智发挥等种种消极因素的最好体现。

假如没有民众参与的公共政策制定，即使在出发点无可挑剔，也会由于缺少社会基础和脱离实际而使其目标的实现大打折扣。

再有，加强民众参与是保证公共政策客观性的必然要求。

公共政策的制定是有关公共利益实现的决策活动。

所以，单纯的政府部门和少数成员参与的政策制定，必然会由于部门和其成员认识上的局限性导致决策脱离实际，造成政策目标的偏离和政策方案的困境，致使公共利益流失。

因此，科学的政策制定必然要求除政府部门之外的与政策内容相关的利益群体、专业人士等其他主体也参与决策，只有这样，才能保证政策制定的客观性要求，从而最大限度地保证社会公共利益的实现。

另外，加强民众参与也是实现对权力监督的有效途径。

如何实现对权力的监督是各个国家发展过程中面临的普遍问题，而政策的制定又是权力运用的主要领域之一。

因此，各国的普遍的做法均是通过立法对政策制定程序上的民众参与给予保障，以制约权力部门和掌权者在政策制定过程中各种违规行为。

虽然我国在国情方面有着自己的特点，但在加强民众参与公共政策制定与执行以监督权力的运用和消除腐败的要求方面是相同的。

案例中，周口“平坟复耕”的做法从根本上讲大方向上没有瑕疵，值得肯定，但是却遭到了社会的广泛质疑。

这就是因
为“平坟复耕”政策的制定到执行前前后后都是政府部门自身参与的行为，完全没有让民众参与到政策的制定过程中来，相反对民众在政策实施中反映出来的民意诉求是一种漠视。

因此，这种没有民众广泛参与，无视民众利益诉求的公共政策必然是会遭到广大人民群众反对的。

3.利益驱动所引发的争议是公共政策执行中经常遇到的问题
公共政策执行的最高准则在于通过维护政策的权威性和严肃性去实现政策所关注的社会公共利益。

因此，作为与政策执行有关的公民来说，接受政策的执行是必须履行的社会职责。

但在政策执行过程中，由利益使然造成的政策执行障碍是常见的现象。

如案例中周口“平坟运动”中，自实施伊始就遭遇了民众不同程度的抵制，因此在平坟过程中采取了简单粗暴的方式，强制平迁村民坟墓。

这种政令借行政权力强行、急切推开行为，不仅没有解决问题，反而创造了更多的问题。

产生这种现象的原因无非是“利益”的驱动所引发的。

一般而言，在政策执行可能产生的利益冲突下，每个参与者都会通过某种方式去争取利益的最大化，并把损失减少到最小程度。

因此，一项公共政策是否能达到预期目的，能否顺利执行，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全控制的事情。

政策执行的效果在很大程度上取决于目标群体利益驱动下的态度。

目标群体接受政策、支持政策推行，那么政策就能顺利地执行。

相反，目标群体反对与抵制，那么政策执行就会遇到障碍，甚至失败。

如河南周口在2013年除夕夜民众突击圆坟，让筹划实施了大半年的平坟运动几乎土崩瓦解。

这正是“平坟复耕”政策因利益驱动所导致的执行失败。

平迁坟墓和传统丧葬文化之间的矛盾由来已久，不可避免，而且对抗激烈。

传统文化中的落后思想和习俗需要改变，土地资源也需要整合，民众的感情和信仰同样需要尊重，如何在这些层层的矛盾中探索出一条有效的解决之道，就成为一个难题横在各政府面前。

周口市的“平坟运动”之所以招致争议，就是因为未能找到一条科学有效的路径。

民为邦本，本固邦宁。

民心和公序良俗，是任何政策都不能越过的底线，必须得到敬畏。

相反，任何打着改革的旗号、不惜挑衅滔滔民意的公共政策，其合法性、公正性都是值得怀疑的。

讨论思考题
1.河南周口的“平坟复耕”政策制定与执行中存在哪些问题？
2.结合案例谈谈我国地方政府在政策执行过程中如何维护好公众利益。

3.结合案例谈谈我国政策执行过程中受挫的表现及影响因素。