国际碳排放权交易及其对我国的启示

国际碳排放权交易及其对我国的启示
作者：张妙仙林道海
来源：《行政与法》2011年第01期
摘要：全球气候变化对各国产生了一系列的影响，碳排放权已成为新兴的交易客体，国际碳排放权的产生与发展，既为我国带来机遇，也使我国面临挑战。

我国碳排放权交易市场尚处于起步阶段，建立与完善我国碳排放市场机制显得尤为重要与迫切。

因此，我们应当借鉴国际碳排放权交易的经验，从法律、政策、信息透明度、政府职能等方面进行改进。

关键词：碳排放权；市场机制；法律构建；信息透明
中图分类号：Ｄ９９６．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０１－００７２－０５
收稿日期：２０１０－１１－２５
作者简介：张妙仙（１９８３—），女，江西吉安人，南京财经大学法学院２０１０级国际法学硕士研究生，研究方向为国际贸易法学；林道海（１９６７—），男，浙江平原人，南京财经大学法学院副教授，法学博士，法律基础学系主任，研究方向为法理学。

基金项目：本文系江苏省软科学研究计划２０１０年项目“江苏低碳经济发展路径选择和政策设计研究”的阶段性成果，项目编号：ＢＲ２０１００８４。

当前，全球气候变化对各国政治、经济的走向产生了深远的影响，应对气候变化问题已成为全世界关注的焦点。

在减缓气候变化、改善环境的共识下，全球都在进行不懈的探索，国际碳排放权市场获得了难得的发展机会，美国和欧盟在碳排放权交易方面取得了成功的经验。

在新一轮的国际碳排放权交易上，我国在迎来了发展机遇的同时也面临着巨大的挑战。

目前，我国在碳排放权交易市场的参与程度和地位还比较低，迫切需要借鉴国际碳排放权交易市场的先进经验，建立良性的碳排放权交易市场并推动其向前发展。

一、国际碳排放权交易市场的兴起与发展
随着经济的发展，碳排放产生的温室效应影响越来越明显，经济全球化进程的加快使原来区域性关注的问题成为一个全球性共同关注的问题。

为了解决环境问题，１９６８年，美国经济学家戴尔斯首先提出了“排放权交易”，即建立合法的污染物排放的权利，将其通过排放许可证的形式表现出来。

１９９２年通过的《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个为全面控
制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。

１９９７年通过的《京都议定书》规定了在２００８年至２０１２年期间主要发达国家温室气体排放量的削减目标；建立了三种灵活减排机制，为国家间开展碳排放权贸易提供了一个全新的框架，［１］为各国行动指明了方向，这是人类环保史上的重大进展。

在签定国际协定的同时，各国大都制定了自己的减排政策，争取在新的竞争中获得主动权，并给他国施加压力。

欧盟把低碳经济作为未来经济发展的方向，提出了三个２０％的具体目标，日本承诺建立核证减排量交易市场，到２０５０年减排６０—８０％，［２］而非《京都议定书》缔约方的美国，在２００９年则通过了《美国清洁能源安全法案》。

此后，二氧化碳排放权成为可交易的商品，目前各国对这方面的利益分歧依然巨大，僵局始终存在。

在解决温室气体排放问题的过程中，碳排放权交易也成为控制温室气体排放的重要手段。

在各区域市场中，欧盟排放贸易体系始终在全球扮演着领导者的角色，２００５年１月１日，欧盟正式启动了碳排放交易体系，实现了机制间的结合。

自市场运行以来，欧盟的碳交易金额占全球总量的７５％，［３］世界其他国家的碳排放权交易市场正在逐步发展。

以目前国际发展低碳经济趋势来看，未来全球碳排放权交易还将保持比较强劲的增长势头，欧盟的碳减排范围将进一步扩大，并将继续在市场上占据主导地位。

美国虽然没批准《京都议定书》，但自奥巴马政府上台以后，积极推进新政，在国内快速启动联邦碳市场，使得美国碳市场出现爆发性增长。

目前，全球已建立了２０多个碳交易平台，遍布欧洲、北美、南美和亚洲市场。

其中值得一提的是美国芝加哥交易所，是全球第一家自愿性减排碳交易市场的平台，是碳排放权期货交易模式的开创者。

在亚太地区，澳大利亚、加拿大、日本等国都在积极筹划政策框架，筹建国内的碳排放交易市场。

目前，国际碳市场可分为配额交易市场和项目交易市场两大类。

在配额交易市场内，主要是对政策制定者通过初始分配给企业的配额进行交易，而项目交易是对通过实施项目削减温室气体而获得的减排凭证进行交易。

根据组织形式，碳交易市场可分为场内交易和场外交易。

碳交易开始主要在场外市场进行交易，随着交易的发展，场内交易平台逐渐建立。

发展至今，碳排放权交易市场参与主体并不限于有实际减排需求的各类企业，越来越多的投资银行及证券公司等金融机构也参与其中，因而碳市场的容量在进一步地扩大，流动性加强，交易形式也日趋多样化。

基于碳交易的金融创新产品层出不穷，国际碳排放权交易开始高速发展。

二、我国碳排放权交易市场的现状及面临的挑战
（一）我国碳排放权交易市场的现状
随着我国经济持续快速增长，过量开发、利用自然资源，一味地追求经济发展，过度排放污染物，使我国环境变得越来越差，环境保护问题已受到越来越多的关注。

虽然我国目前人均碳排放量低，但我国人口总量大，如果不控制碳煤的使用，我国碳气体的排放量将大大增加，到时我国必将进入国际强制减排行列，这样将面临很大的国际、国内压力。

因此，运用法律、
经济、行政手段进行环境保护已成为必然选择。

建立碳排放权交易市场在我国早已形成共识，但起步比较晚，属于初步发展期。

从国际上看，我国市场目前属于比较重要的碳排放市场，在全球碳排放的供应市场上，我国是全世界核减排量一级市场的最大供应国。

然而，我国尚处于国际碳排放权交易市场价值链低端位置，碳排放交易市场存在很多问题。

⒈涉及碳排放权交易的法律法规相对欠缺。

碳排放权交易市场机制的建立，要有专门的法律加以保障。

我国虽在《清洁生产机制项目运行管理办法》中有相关规定，但其法律地位较低，至今尚未制定全国统一的关于碳排放权交易的法律，碳排放权交易至今没有写入环境法，即使是地方规章，也只有个别省市有所涉及。

我国目前缺乏在全国范围内实行碳排放权交易的法律基础，不利于碳排放权交易市场的建立与发展。

没有法律的引导和规制，在向低碳经济转型过程中，就会出现很多问题无法及时合理地解决。

就如目前沪浙地区出现的加油站油慌现象，严重影响了我国经济的发展。

我国急需完善碳排放权交易立法，奠定碳排放权交易的法律基础。

明晰的产权归属是碳排放权交易的前提，碳排放权交易须在相应的法律保障下才具有合法性和权威性。

美国、欧盟碳排放权交易的成功与坚实的法律基础密不可分。

因此，我国目前急需制定一系列相关法律，为碳排放权交易提供一个良好的法制环境。

⒉国内市场缺乏碳排放定价权和交易主动权。

由于种种原因，目前发展中国家没有国际市场上的碳排放定价权和碳排放交易主动权，只能充当供货者的角色。

虽然《京都议定书》没有规定我国等发展中国家的减排义务，碳交易的定价权也与我国无直接关系。

但节能减排是我国的迫切任务之一，也符合我国自身利益，是我国实现可持续发展战略的必然选择。

实行“低碳经济”，提高能源利用率，调整和优化能源结构，是我国今后发展经济的趋势，也是履行我国减排责任的需要。

两次被联合国清洁发展机制执行理事会“拒之门外”，除了我国提交的项目存在问题之外，是否需要反思一下引发“落榜”的真正原因呢？我国碳交易市场一直依赖国外市场，尤其是欧洲国家的市场，而国内的碳交易市场几乎为“零”。

此外，我国是全球最大的碳卖家之一，尴尬的是，缺乏国内碳交易市场及体系，主要国际买家不得不到欧洲市场及美国证券交易所上交易，使得中国对碳交易的价格完全没有话语权。

作为碳排放权交易主体的企业，在新的经济转型中，从意识形态到行动上都缺乏应有的主动性，其结果便是一再延误国内碳交易市场的出现。

⒊市场分散且信息不透明导致中国企业利益受损。

目前，我国污染排放与温室气体排放交易个案也有不少，但从区域和行业上看都比较分散，交易往往由企业与境外买方直接谈判，信息透明程度不高。

这种分散且不公开的市场状况不利于我国企业在国际市场中的交易谈判，使得最终的成交价格与国际市场价格相去甚远。

由于缺乏公平的交易平台和畅通的信息渠道，国内企业往往在相关的交易中遭受损失，加剧了我国的弱势地位。

而对国内交易来说，由于交易信息不对称，企业为了获得更多有利的交易信息，往往用尽各种办法，增加了企业的交易成本，也为掌握信息的政府工作人员提供了一个权力寻租的机会。

［４］
⒋业主缺乏碳交易意识且交易品种单一。

我国经济发展模式还相对粗犷，节能减排项目很多，但企业缺乏碳交易意识，没有发现碳及其衍生产品的价值，这大大浪费了我国的相关资源和企业价值，因此急需建立一个全国性公开市场。

我国的碳金融市场发展比较缓慢，碳证劵、碳期货、碳基金等碳金融创新产品和衍生产品都没有。

金融行业不仅仅是贷款，更应响应国家政策，通过开发新的金融产品对低碳经济进行引导，开发新的能源投资领域，这方面我国银行业改进的空间还是很大的，我国现在的碳交易平台和机制的发展缺乏足够的动力，政策导向不明确，银行是不可能冒大风险进行投资的。

我国碳金融还处于研究的初期阶段，由于政策导向及刺激动力不强，严重阻碍了碳交易意识的形成。

目前，我国在国际上“卖碳”是通过行政手段，由政府监管和鼓励并通过政策来调节，除此之外市场机制相当欠缺。

与其把“碳排放权”拿到国外市场去交易，不如在国内交易更划算。

这样，不但利于加快节能减排步伐，而且还能促进经济发展模式的调整，避免资源的闲置与浪费，加快低碳经济的发展。

在哥本哈根大会上，我国已提出自己的减排目标：到２０２０年单位国内生产总值二氧化碳排放比２００５年下降４０％－４５％。

［５］要实现这个目标，不会一蹴而就，需要一个过程。

４０％－４５％的减排目标对我国来说，任务是相当艰巨的，而且国外对我国能源消费“第一”的说法也使我国在节能减排方面压力倍增。

在全球都在发展低碳经济的今天，我国目前急需建立碳交易市场及其机制，形成完整的产业链，以推进节能减排，实现我国承诺的减排目标。

从目前情况看，我国已在积极探索碳排放权交易市场化机制，２００８年８月和９月成立了两家交易所，目前迫切需要推进国内碳排放权交易市场建设，完善公开、公平、公正的专业性交易平台，发展多样化碳金融产品是今后的大趋势。

因此，对各国运行的碳交易产品进行跟踪研究，剖析国内碳市场发展情况，以解决特殊品种存在的开发难题，有利于排放权共有价值的形成，维护我国企业自身的利益，完善我国碳交易市场体系建设，争夺亚洲地区碳交易中心的地位。

２００９年９月２２日，胡锦涛总书记在联合国气候变化峰会上发表了携手应对气候变化挑战的重要讲话，并且提出应对气候变化，履行各自责任是核心，实现互利共盈是目标，促进共同发展是基础，确保资金技术是关键，中国将进一步把应对气候变化纳入经济社会发展规划，并继续采取强有力的措施。

（二）国际碳排放交易对我国排污权交易的影响
签署《京都议定书》后，我国融入了世界减排洪流，主动或被动地提高了低碳经济战略意识，意识到建立自己“碳排放权交易”市场的重要性。

我国区域经济发展参差不齐，所以，要建立全国“碳交易”市场，必须以区域“碳排放权交易”市场的建立和成熟为支撑。

当我们国内形成稳定成熟的“碳排放权交易”市场的时候，必将形成自己的市场定价机制，这不仅能够有效保护国家和企业的利益，避免受制于人，也将对世界“碳排放权交易”市场的供求产生巨大的影响，从而能够更积极主动地参与世界“碳排放权交易”市场规则的制定，我国企业也就能更积极主动地参与国际“碳排放权交易”市场的竞争，争取市场标准及价格的制定权和话语权。

《京都议定书》签署后，催生了一个自愿减排市场。

碳排放权交易市场作为一种减少碳排放的经济运行机制，不仅具有降低排放成本的功能，还对当前走出全球金融危机以及未来世界
经济发展道路产生难以估量的影响。

国际碳排放权交易、碳金融市场为我国参与重构国际金融市场提供了一个契机，可以借此机会提高我国的国际影响。

国内目前面临严峻的减排形势，以未来的估计看，我们应当尽早借鉴国外碳排放权交易经验，开辟符合我国碳排放权交易市场的路径，培育期货和现货多层次的交易体系，以市场化的方式实现有效配置，实现低成本的减排目标。

目前，推动清洁发展项目集中交易和研究核查减排量的市场需求非常高，这有利于催生建立较为完善的环境排污监测系统和健全的核证审查机制，强化我国在发展低碳经济的薄弱环节，有利于有效地分配资源，减少碳资源流失，进一步开发碳市场，促进产业升级和技术进步。

三、建立我国碳排放权交易市场的构想
根据本国国情和发展能力，２００９年１１月２６日，我国正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标，并把应对气候变化作为国家经济社会发展的重大战略，制定了一系列详细的规划。

但是如何在微观基础上落实这一系列详细规划是我们需要考虑的迫切而现实的问题。

我们只有尊重客观事实，认识到应对气候变化与发展低碳经济不是轻易能解决的问题，它需要国家从宏观和微观上，运用法律、行政、经济等综合手段进行规制。

应该说，在这个方面，“欧盟排放贸易体系”的成功为我国碳排放权交易市场的建立提供了很好的范例，而我们只有借鉴国外先进经验并结合我国经济发展的现状，设计出合理的碳排放权交易机制，才能引导低碳经济走上良性循环之路。

（一）发挥法律对构建碳排放权交易市场的作用
以欧盟为例，２００３年１０月２５日其碳排放交易指令生效。

欧盟共发布了与排放权交易体系相关的文件约２０份，这些法律文件的涵盖面是广泛而全面的，从对配额的分配、执行机制、跟踪监督到处罚措施都有详尽的规定，它们为碳减排提供了依据，也为碳交易拓展了广阔空间。

我国应利用后发优势，研究国际碳排放权市场的动态，吸收他国的成功经验，遵循国际既定规则，依我国实际情况对我国的《清洁发展机制项目运行管理办法》进行修改、创新，在原有的理论和实践基础上尽快出台一部《排污交易实施条例》，专章规定与碳排污权交易相关的内容，明确温室气体排放许可、分配、收费、交易、管理等内容，指引、规范、保障和促进碳排污权交易的开展，系统规定碳排放初始权的分配机制、参与主体资格、交易规则及程序、对市场的监控管理、超额排放的法律责任，与《京都议定书》接轨，争取国内与国际的碳排放交易顺畅衔接，为我国今后承担量化的温室气体排放控制责任做好准备，积累经验。

［６］在制定法律的过程中，要注意风险预防与效益，最关键是对碳排放权的确权，一项合法的碳排放权应是所有权者可以依法占有、使用、收益、处分的权利。

依市场经济主体的平等性，凡是符合法律规定的排放者，都有资格依自身需要在市场上进行交易。

在交易的过程中，可在国家现有的民法框架内进行，遵守合同法的一般原则。

对违法作业的企业，建立披露制度，进行信用考核并交将考核结果公开。

当法律体系与信用体系结合起来后，对碳排放权交易就能起到良好的引导作用。

（二）重视在构建碳排放权交易市场初期行政手段的重要作用
国家政策极大地影响着自愿碳减排市场发展的进度。

国际碳市场是经过美国、欧洲等国家长时间的摸索形成的，自愿减排市场要发展成熟，就需要技术机制的规范，只有建立了健全的核证审核机制，自愿减排市场才能更快的发展。

我国碳排放权交易市场的建立，行政主管部门的作用不可小视，这与我国的法治环境、具体国情是分不开的。

碳排放权交易的前提是当事人有碳排放权，所以关键是政府对碳排放权的初始分配，政府依环境容量、经济发展情况及减排目标制定交易参考价格。

碳排放权的初始分配主要有无偿分配、拍卖、奖励等形式。

笔者认为，在建立碳排放权市场的初始阶段，应该公平、公正地对碳排放权进行分配，鼓励市场主体，尤其是排污大户参与到这个市场规则中来，待市场发展到一定阶段后，可以对排污权进行公开拍卖。

通过拍卖、招标等方式并进行有偿核发许可证，并将所获资金作为环保专项资金进行管理和使用。

政府在一定的时期内，核查拥有“碳排放权”的企业温室气体排放量是否与所拥有的排放许可证数量一致，并严厉惩罚无证排放或超额排放行为，对减排成效良好的企业，政府可以适当地对其进行奖励，拨予一定碳排放额度，刺激市场竞争，但是这个奖励一定要进行严格的限制。

［７］
目前，我国各地区经济和社会发展水平差异较大，有着明显的结构性特征。

因此，现阶段我国实施低碳发展战略的当务之急是在国家规定的减排总量目标的前提下，根据各省级行政区域的结构性差异，将国家减排总量目标分解落实到各个区域，使各个省级行政区域承担强制性但有区别的减排责任。

同时，为了最大限度地降低减排成本，各个省区再将各自承担的减排责任进一步细化，落实到区域内的重点企业和“排放大户”。

在此基础上，若干个省级行政区域可以根据实际情况组合建立区域性碳排放权交易市场。

［８］中央政府还可以根据世界碳市场现有格局和变动趋势以及国内各个省级行政区域的实际情况做出政策性指导。

政府在发展碳排放权交易中的主要职能是管理、监督，培育市场，维护秩序，调整不合理的价格机制，创造公平、公正的交易环境，建立相应的激励机制，对企业从资金、税收、技术方面予以扶持，打造信息平台，对违规企业进行惩处。

在监督管理方面，政府应加大力度避免出现交易方弄虚作假，操作市场的行为，保证市场的公正度和透明度，确保市场的健康、规范和有序。

通过研究和实施碳排放权的交易，充分利用市场化手段实现由单一管理到市场机制的转变，促使经济协调持续发展。

（三）积极建立碳排放权交易市场［９］
市场手段是治理环境的一大途径，借助市场机制实施碳排放权交易，激励企业超量减排，形成碳排放权剩余，然后在市场上出售碳排放权，获取经济回报，这是市场对企业环保行为的补偿。

目前，如何在现行法律、政策许可下，遵循经济规律，将环境问题引入市场交易，是我们亟待解决的问题。

⒈建立国内碳排放权交易市场。

为完成我国政府提出的减排目标，我国制定了国内碳减排计划，并建立了国内碳排放权交易市场，在各省或各企业进行碳排放权交易。

这些省市成立的碳排放权交易所只是地方性质的，没有国家政策的引导，还存在一定的盲目性，发展目标不够清晰，而且存在地方保护主义色彩，不便于管理。

这样，不仅不能促进我国碳排放权交易市场形成完整的产业链，而且容易扰乱市场秩序，浪费资源。

因此，我国需要建立国家级碳排放权交易所，整合地方资源，稳定市场秩序。

为了将配额交易的价格风险控制在一定范围内，我国应加快碳排污权衍生品的金融创新工作，吸引包括普通公民在内的投资者参与。

２００８年，我国相继成立了上海环境能源交易所、北京环境交易所、天津排放权交易所，迈出了构建碳交易市场的第一步。

这三个市场的建立表明，我国正在积极探索碳排放交易市场化机制。

⒉建立市场化的碳金融机制。

我国发展碳排放权交易市场，要坚持“共同但有区别的责任”的原则，维护国家的发展权。

碳排放权交易市场现在已不仅仅是商品市场而是更为开放的金融市场。

我国是发展中的大国，经济发展要实现向低碳转型，就要顺应潮流，抓住机遇，发挥自身优势，在市场机制中发挥作用，通过低碳金融的手段来发展、调节、配置包括金融产品、金融机构、金融机制等在内的低碳产业。

⒊借鉴国际碳排放权交易的经验。

以伦敦为中心的为数众多的交易市场为我国参与国际碳排放权交易奠定了基础。

我们可以借鉴国际模式，探索发展中国碳排放权交易市场，将卖方、买方、投资者高效有序地汇集在一起，为相关方提供交易信息，最大限度地规范交易行为，提高中国在国际碳排放交易中的地位，改变过去交易不透明的现象，改善国内碳交易价格远低于国际市场的状况。

（四）保证碳排放权交易市场的主体信息对称
我国碳排放权交易市场发展滞后的另一表现就是缺少国际交易操作规范知识，而且存在信息不公开、不透明、不公平的问题，我国要尽早建立碳排放权交易的信息平台。

首先，环境保护部门要致力于环境信息传输网络体系建设，实施环保电子政务，加强对环境的数字化监管及环境信息的开发和利用。

其次，政府应建立健全与碳排放权交易相配套的信息，为交易各方提供供求信息，降低搜集信息的成本。

此外，政府应积极推进碳排放权交易咨询服务，使交易信息产业化，使有需求的企业能准确、及时地获得相关信息。

［１０］政府审查监督中介咨询服务机构，允许咨询服务机构按照市场规律从项目成功开发中获得收益，激励咨询服务机构提供优质、高效、专业的服务，加快碳排放权交易市场的发展。

此外，有关部门应利用掌握的国内外信息和公共部门公信优势，加强对相关人员的培训，加强信息交流，为碳排放权交易提供引导服务。

（五）改变政府行使职权的方式
碳排放权不同于一般商品，清洁发机制项目的确定需要经过一系列复杂程序，既具有常规商品交易的市场风险，又需要国内国际行政审批，不可控的风险巨大。

这就要求政府改善工作。