出口退税分担机制下地方政府间博弈行为分析_一个经济学解释

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出口退税分担机制下地方政府间博弈行为分析 ： 一个经济学解释
全国出口总额 的 ８ 而其余省市的出口总额不 ２． ２％ ① ； 足全国的２ ０％ 。２ ０ １ ０年全国出口货物退税达到创纪 录的 ７ ３ ２ ７ 亿元
②， 据２ ０ ０ ３ 年出Baidu Nhomakorabea口 退 税 基 数 进 行 测 算 ，
出口退税分担机制下地方政府间 博弈行为分析 ： 一个经济学解释
查志强
现行出口退税分担机 制 背 景 下 ， 地方政府间产生了一系列博弈行为。文 章 在 分 析 地 提要 ： 方政府间博弈行为成因的基础 上 ， 通 过 建 立 数 理 模 型， 对博弈行为长期存在的客观性作了相应 认为出口退税分 担 机 制 作 为 一 个 过 渡 性 的 临 时 制 度 安 排 具 有 内 在 的 不 稳 定 性 ， 的经济学解释 ， 需要通过机制优化加以缓解 ； 从远期来看 ， 应由中央财政 负 担 全 部 出 口 退 税 ， 以有效减少地方政 府的恶性博弈行为 。 关键词 ： 出口退税 分担机制 地方政府 博弈行为 经济学解释 ） 作者查志强 ， 男， 浙江省社会科学院经济研究所副研究员 、 博士 。（ 杭州 ３ １ ０ ０ ０ ７
二、 出口退税分担机制下地方政府间的博弈行为
全国外贸出口 １ 广东 、 江苏 、 上海 、 浙江 、 山东和福建 ６ 省市分别出口 ４ ０ １ ０年， ５ ７ ７ ９． ３ 亿美元 ， ５ ３ ２． ０ 亿美元 、 ２ ７ ０ ５． ６ 亿美 ① ２ 元、 １ ８ ０ ７． ８ 亿美元 、 １ ８ ０ ４． ８ 亿美元 、 １ ４ ０ ２． ９ 亿美元和 ７ １ ５． ３ 亿美元 。 ： ／ ／ ／ ／ ／ ｔ ｔ ｍ ｏ ｎ ｅ ． １ ６ ３． ｃ ｏ ｍ ｓ ｅ ｃ ｉ ａ ｌ ｆ ｏ ｃ ｕ ｓ ２ ９ ３ ② ｈ ｐ ｙ ｐ
世界各国普遍建 基于促进 国 际 贸 易 发 展 的 宗 旨 ， 立了出口退税制度 ， 以避免 跨 国 流 动 商 品 的 重 复 征 税 ， 消除各国税收 差 异 对 资 源 配 置 的 扭 曲 ， 实现产品国际 市场的公平竞 争 ， 在激励出口的同时提高社会福利和 经济效率 。 在应 对 全 球 经 济 金 融 危 机 、 稳定外需背景 下， 理顺出口退税政策具有重要意义 。 根据世界各国实践 ， 对出 口 商 品 流 转 税 实 行 “ 彻底 退税 ” 作为一项基本制度， 很少被当作经常变动的政策 工具加以使用 ， 且中央财政负担全部出口退税是大多 数实行增值税国家的一项 国 际 惯 例 。 而 我 国 的 经 济 环 境及税收制度 的 现 实 ， 赋予了出口退税在促进出口贸 易、 引导产业升级 、 平衡财政 收 支 和 应 对 汇 率 风 险 等 方 面的多元目 标 。 为 体 现 政 府 调 控 功 能 ， 我国采用的是 “ ， 不完全出口 退 税 模 式 ” 且根据国家政策导向实行差 别出口退税 。 与 此 同 时 ， 我国的出口退税政策调整频 繁， 从１ 历经 ９ ８ ５年４ 月 实 行 出 口 产 品 退 税 政 策 开 始， 了多次重大调整 。 这些调整 既 包 括 为 优 化 出 口 商 品 结 构、 应对国际贸易环境变化 而 进 行 的 退 税 率 调 整 ， 也包
一、 出口退税分担机制的主要矛盾
我国外贸出口 的 区 域 分 布 极 不 均 衡 ， 东西部差距 较大 。 外贸出口 主 要 集 中 在 东 部 沿 海 省 市 ， 而中西部 地区出口规 模 较 小 。 根 据 出 口 退 税 归 属 地 的 规 则 ， 出 口退税地方财政负担部分最 终 由 完 成 出 口 并 办 理 出 口 退税申报的 地 区 支 付 。 因 此 ， 历年出口退税总额中地 方财政应承担的绝大部分 由 东 部 沿 海 省 市 落 实 。 分 析 广东 、 江苏 、 上海、 ２ ０ １ ０ 年我国外贸出口海关数据可见 ， 浙江 、 山东和福 建 ６ 个 沿 海 省 市 的 出 口 总 额 约 占 当 年
⑥ 仅是理想的公平效率状态 。 因此， 在 不可取也无可能 ，
出口退税财政 分 担 机 制 下 ， 地区间出口退税负担不均 衡问题将长期存在 。
２ ０ １ ０ 年地方财政需要分担超基数退税额 ４ １ ５． ３ ５亿元。 就这笔税额而言 ， 地区间的 分 布 极 不 均 衡 ， 东部开放型 而中西部则相对较少， 具体到 经济发达地区承担较多 ， 市、 县一级政府 ， 基本情况亦类似 。 出口退税分担 机 制 实 施 之 后 ， 外贸异地收购模式 中征税地 和 退 税 地 不 一 致 的 矛 盾 成 为 导 致 这 一 机 制 “ 不尽合理 ” 的 一 个 重 要 原 因。由 于 在 生 产、 流通环节 在异地 收 购 出 口 模 式 下 ， 出口产品 征收增值税的规定 ， 的生产地与退 税 地 不 尽 一 致 ， 使得征税所在地政府得 到出口产品已纳 增 值 税 ２ 以及生产环节已 ５％ 的 收 入 ， 却不必承担超基数部分所需分 纳消费税 １ ０ ０％ 的收入 ， 担的出口退 税 支 出 。 由 此 ， 导致增值税纳税地和退税 出现了口岸地区帮 地之间权利与 义 务 的 极 度 不 对 等 ， 助外地产品 出 口 越 多 ， 地 方 财 政 负 担 越 重 的 情 况。事 实上 ， 这一情况 不 仅 在 省 与 省 之 间 存 在 ， 在 市 与 市、 县 影 响 区 域 经 济 协 调 发 展。一 方 与县之间也 普 遍 存 在 ， 面， 口岸地区异地收购出口 规 模 较 大 、 出口货物异地纳 口岸退税的 矛 盾 较 为 突 出 ； 另 一 方 面， 供货地货物 税、 主要在异地出口 ， 一旦出现 回 流 ， 地方由于没有退税基 数， 财政支出 压 力 很 大 。 这 一 矛 盾 在 沿 海 一 些 跨 地 区 收购出口占比较高的省市 尤 为 尖 锐 。 据 广 东 省 的 抽 样 异地收购出口约占其出口总额的 ２ 而深 调查 ， ０％ 左右 ， 圳一般贸易中 ９ 宁波市出 ０％ 的 产 品 来 自 于 异 地 收 购 ； 特别是周边省 市， 口产品的货源大部分来自 全 国 各 地 ， 外贸企业出口产品的 ４ ５％ 来自于异地收购 。 地方财政分担出口退税 比 例 由 ２ ５％ 降 至 ７． ５％ 之 后， 这一问题虽有所缓和 ， 但根本矛盾并未改 变。究 根 结底 ， 增值税本 身 的 属 性 决 定 了 出 口 退 税 分 担 机 制 所 产生的地方政府间财税关 系 的 不 平 衡 。 增 值 税 作 为 流 转税的一种 ， 从原料到制成品可能需经过多道增值环 节， 各个增值环 节 大 多 不 发 生 在 同 一 地 区 甚 至 散 布 全 国 。 产品若仅在 国 内 销 售 ， 产品在哪个环节增值就在 哪个环节征税 ， 在哪个地方 增 值 就 在 哪 个 地 方 征 税 ， 地 方财政也就顺 理 成 章 地 享 有 固 定 比 例 的 增 值 税 收 入 ， 地方政府间的 财 税 关 系 不 产 生 矛 盾 ， 增值税由最终消 费者 （ 或企 业 ） 负 担。而 产 品 若 出 口， 从理论上看出口 退税应追溯到 出 口 前 的 各 个 增 值 环 节 ， 但考虑到实际 操作中的税务 成 本 和 信 息 处 理 成 本 之 高 ， 这种做法既 出口退税分担 机 制 的 实 施 ， 引发生产地和出口地 政府间博弈行 为 的 产 生 ， 促使其外经贸发展战略产生 “ ， 逆向选择 ” 存在引发退税壁垒从而影响商品正常流 通的弊端 。 各地 方 政 府 为 了 减 轻 财 政 压 力 ， 不得以加 强行政干预和地方保护 ， 采取地方贸易保护的措施， 人 为分割全国统 一 大 市 场 ， 阻碍地区间资源的合理配置 和商品的自 由 流 动 ， 客 观 上 形 成 一 种 恶 性 博 弈。这 一 不 恶性博弈势必 会 影 响 到 地 方 政 府 对 出 口 的 积 极 性 ， 利于全国统一市场的形成和资源的市场化配置 。 为使地方财政负担能有所 减 轻 又 使 外 贸 出 口 稳 步 发展 ， 各地政府 被 迫 引 导 出 口 企 业 采 取 多 种 方 式 消 化 出口退税分担机制对地方 带 来 的 财 政 影 响 ， 如： 鼓励外 对收购外地产 贸企业代理出 口 和 收 购 本 地 产 品 出 口 ， 品出口加强监 控 和 给 予 必 要 的 限 制 ； 鼓励生产型企业 尽量在本地采购原材料或是 将 收 购 的 原 材 料 由 收 购 转 为代理 ， 尽量在 本 地 办 理 收 购 手 续 鼓 励 出 口 企 业 异 地 或通过公司总部和其 他 部 出 口 ， 最大限度地防止 报送 ， 和减少异 地 缴 税 、 本 地 退 税、 本地财政承担情况的发 适当控制新批商贸型外 贸 出 口 企 业 ， 密切关注并坚 生； 决防止异地生产到本地设贸 易 公 司 进 行 出 口 贸 易 的 现 ， 象； 等等 。 部分地区甚至出 现 出 口 的 “ 境外一日 游” 即 生产型出口企 业 要 求 外 地 供 货 商 先 将 零 部 件 、 原料出 再以加工贸 易 方 式 进 口 ， 人 为 增 加 了 成 本， 削弱了 口， 出口竞争力 。 但由于 ２ ０ ０ ５ 年起地 方 财 政 分 担 比 例 降 至 ７． ５％ ， 未对 ２ 伴随近年 ０ ０ ３ 年核定的出口退税 基 数 进 行 调 整 ， 来我国外贸出 口 的 快 速 增 长 ， 各地超基数部分的出口 。 各省 市 对 于 这 一 机 制 的 反 应 各 退税额亦 “ 水涨船高 ” 不相同 。 出口大省和出口口 岸 地 对 地 方 分 担 出 口 退 税 如江苏 、 浙江便 期 望 出 口 退 税 由 中 央 完 全 有较大抵触 ， 承担 ， 宁愿放弃增值税 ２ 就出口规 ５％ 的地方分成收入 ； 模较小的省份而言 ， 由于分 担 出 口 退 税 压 力 相 对 较 轻 ， 且多为 出 口 商 品 的 收 购 地 ， 切实享受了出口地的“ 隐性 ， 转移支付 ” 对地 方 分 担 出 口 退 税 的 抵 触 相 对 较 小； 而
括中央 政 府 和 地 方 政 府 出 口 退 税 分 担 机 制 的 调 整 。 我 国 的 出 口 退 税 由 中 央 财 政 全 额 负 担。 ２ ０ ０ ３ 年以前 ， 自２ 以２ ０ ０ ４ 年 １ 月 １ 日起 ， ０ ０ ３ 年出口退税实退指标为 基数 ， 中央和地 方 财 政 按 照 ７ ５： ２ ５的比例共同负担超 基数部分的应退税额 。２ ０ ０ ５ 年这一分担比例又调整 为 ９ ２． ５： ７． ５。 正是由于出口退 税 分 担 机 制 存 在 的 根 本 性 矛盾 ， 使得各地方政府间产生了一系列的博弈行为 。
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浙江学刊 ２ ０ １ ２ 年第 ２ 期
对于财政收入较低的地方政府而言 ， 即便是 ７． ５％ 的较 低分担比例也对其产生一 定 程 度 的 支 付 压 力 。 特 别 是 地方政府用于应对国际经济金融危机 、 保 ２ ０ ０ ８ 年以来 ， 增长 、 促民生方面的财政投 入 大 幅 增 加 ， 出口退税额的 部分地方政府又开始在 增加更使之 捉 襟 见 肘 。 因 此 ， 努力降低出口 退 税 资 金 方 面 进 行 挖 潜 ， 如不鼓励企业 甚至要求外贸企业在年底将地方 收购外地货源 出 口 ， 财政承担出口退税部分缴回财政 。 是如何对另一政府可能选择 的 阻 止 异 地 收 购 政 策 共 享 程度进行反 应 的 。 假 定 政 府 １ 的 反 应 函 数 为 ｐ １ ＝ｆ １ （ ， 它满足如下恒等式 ： ２） ｐ ， π １（ １（ ２） ２） ｆ ｐ ｐ ＝０ ｉ ｐ ） 从式 （ 可以得到政府 １ 反应函数的斜率 ： ３ ＝ １（ ２） ｆ ｐ