我国退休制度改革的政策思路

我国退休制度改革的政策思路

林义西南财经大学社会保障研究所

摘要：我国现行退休制已严重滞后于社会保障改革的进程。由多种因素诱致的职工提前退休问题日趋严峻。本文分析了制约我国退休政策调整的主要原因：经济转型与经济环境、劳动力市场供求矛盾尖锐及社会心理因素等，均对退休制度调整具有重要的潜在制约作用。作者提出应坚决抑制提前退休，渐进推行弹性退休政策，实施标本兼治的退休制度综合改革策略，强调发展模式和就业模式的调整是我国退休制度改革的关键制约因素。关键词：退休制度改革/养老保险/提前退休/弹性退休政策

我国现行退休制度，就其基本制度框架而言，仍继续延续20世纪50年代以来的制度设计，即除特殊工种外，退休年龄一般被确定为男性60岁，女性55岁。几十年来，我国社会、经济格局发生了巨大的变化，现行的退休政策，不但自身面临诸多弊端，而且由于近年来经济体制转轨中出现的新情况、新问题，更加重了退休制度调整的难度，使其成为决策部门开始关注的重要问题。因此，退休政策的调整必须作为应对我国日趋严峻的人口老龄化问题的重要政策思路和社会保障体系构建的重要组成部分。对退休政策改革调整时间表的延误，不但会使未来的改革陷于被动，而且可能对我国经济社会与人口就业问题的协调发展，带来十分不利的后果。因而，对我国退休政策面临的问题与挑战，对制约退休政策调整的深层次原因，应当予以系统探索。

一、我国退休政策面临的主要问题及其成因分析

（一）我国退休政策面临的主要问题

1.我国退休制度的基本格局已滞后于经济、社会发展的客观需要

我国现行退休政策规定的法定退休年龄为男性职工60周岁，女性职工55周岁，对特殊工种职工又放宽5年期限。制定这一退休政策的基本依据，主要是在于我国建国初期社会经济发展状况和我国人口平均寿命的客观背景。50多年来，我国社会经济格局、经济结构和人均均发生了巨大变化。人口平均寿命已从20世纪50年代的50岁左右，上升到1995年的68.28岁（男）和71岁（女）。较低的法定退休年龄和较高人口寿命之间的较大反差，直接加重了养老保险制度的运行负担，影响养老保险的稳定与协调发展。同时，现行退休政策未能与劳动力市场调节协调配套，导致部分人力资源的浪费。法定退休年龄较大幅度低于国际平均水平，是现行退休制度由来已久，但尚未进行调整的主要问题之一，严重制约着我国经济的协调发展，并对构建中的统帐结合养老保险运行机制具有严重的负面效应。

2.普遍化的提前退休日益加剧

在我国法定退休年龄本来偏低的背景下，由于各种因素的共同作用，普遍化的提前退休日益加剧，成为经济生活中引人关注的重要问题。提前退休作为我国特殊进程中的一种经济现象一直存在，特别是90年代中期以后，这一趋势不但未能抑制，反而加剧发展。据劳动保障部门对上海、山东等13个省市的调查显示，1995～1997年的三年间当年新增退休人员分别为43.5万人、54.8万人和66.1万人。其中提前退休人数分别为10.2万人、18.4和23.1万人，占各年离退休人数总数的23%、33%和37.7%，年支付提前退休的养老保险金分别为3.3亿、6.6亿和8.9亿，占各年离退休总费用的16.5%、26.2%和27.7%。（注：凌吉敏：《提前退休的缘由及其控制措施》，《中国社会保障》1998年第9期。）据不完全统计，1998年1～8月，全国新增退休人员202.35万人，其中违反国家规定提前退休的有71.3万人，占35.2%。（注：宋其超、刘菲：《提前退休及其对养老保险基金的影响》，《中国社会保障》1999年第6期。）

上述数据表明，退休年龄偏低已不是个别企业和单位所为，而成为一种带趋势性的问题，即占退休主体的已不是60岁（男）和55岁（女），而是50岁(64%)～55岁(73%)左右，提前退休已对我国目前养老保险费用支出的大幅度增长和部分省市养老保险基金收支赤字产生了直接和间接的影响。显然，提前退休对养老保险运行的近期影响直观地表现为缴费人数的减少和领取养老金人数的增加。据估算，1998年71.3万人的提前退休可能直接导致当年养老保险基金结余减少约50亿元。提前退休的时间越早，对养老保险基金收支平衡的影响力就越大，甚至构成对养老保险基金计划的巨大潜在威胁。

3.退休政策缺乏弹性，导致人力资源的浪费

我国目前仍然实行50年来一直推行的一刀切的退休政策，一方面导致了普遍化的提前退休现象；另一方面并未充分考虑到某些知识型、技术型行业的具有较高专业技术素质的人力资源特点，在一定程度上造成人力资源的浪费。尤其是知识经济时代，人们受教育培训的时间比以往都要长得多，学力越高，工作时间相对越短。60岁退休，使人力资源投入产出的比例失衡，进而导致人力资源的巨大浪费，对未来知识经济条件下的经济发展带来不利后果。

4.退休政策的调整改革方案滞后于社会保障改革进程

无论是着眼于退休政策的有效性，还是养老保险与退休政策的协调发展，我国退休政策的调整滞后于社会保障改革进程，并对未来社会保障计划的长期稳定发展带来非常严峻的制约。在近年社会保障改革设计中，包括退休政策调整同养老保险改革，往往只是着眼短期决策基础，更多关注通过提前退休解决经济转型中的失业和职工下岗问题，而忽视通过劳动力市场的结构性调整和发展模式的重大调整，来缓解日趋严重的失业风险。提前退休成为政策调整的一项重要工具，这不仅会直接加剧养老保险的资金供求矛盾，而且会对养老保险的长期协调发展带来十分有害的后果。更为重要的问题还在于，伴随着人口老龄化趋势的日益加剧，逐步提高法定退休年龄应当提早纳入议事日程，这必将对我国未来几十年的劳动力市场调整、社会保障制度的稳定运行，产生非常重

要的决策效果。对退休政策问题研究与决策的滞后，将使我国社会保障改革陷入被动局面。

5.现行退休制度及其发展走势，构成养老保险稳定运行的潜在威胁

我国退休制度的现行格局以及日趋严峻化的提前退休问题已构成对我国养老保险长期稳定运行的潜在威胁。近年来由于种种原因引起的提前退休浪潮，不但对养老保险的收支供求现状构成威胁，而且对养老保险的长期稳定运行带来严重后果。据不完全统计，1997年全国养老保险基金收不低支的地区由5个增加到1998年的21个和1999年的25个，养老保险基金赤字达到187亿。（注：王梦奎：《中国社会保险体制改革》，中国发展出版社2001年版，第59页。）1998年我国基本养老保险基金收入1459亿元，支出1512亿元，资金缺口53亿元。尽管导致养老保险基金当年收支赤字的原因有多种，但全国未能有效抑制的、以各种形式出现的提前退休，则无疑对较大幅度的增大养老保险资金需求，起了推波助澜的作用。而已提前退休的劳动者未来几十年的巨额资金需求，则必然对养老保险的长期稳定和可持续发展，带来异常严峻的挑战，若不有效地抑制，甚至有可能瓦解社会养老保险的制度基础。

（二）制约我国退休政策调整的主要原因

我国传统的退休制度已远不能够适应于经济、社会发展的格局，而人口老龄化和养老保险制度的可持续性发展，又迫切需要尽快对退休制度和退休政策进行调整。然而，我国退休政策的调整改革不但没有提上议事日程，提前退休却又蔓延成普遍的社会现象，为今后的改革调整带来了严重的影响。笔者认为，对于制约退休政策调整的成因分析，应当立足于较为宽广的学术视野，跨越单纯退休与养老领域的探讨，从经济、政治、文化和社会心理的角度，分析制约我国劳动者退休行为的深层动因，分析制约现行退休制度调整的各种因素，为退休政策的调整改革，提供有价值的决策依据。

1.经济转型进程及其风险潜在地制约着退休政策的调整

我国始于80年代初的在城镇实施的以市场导向为目标的经济体制改革，无疑需要打破原有计划经济体制下企业制度格局。随着改革进程的逐步深化，必然会有大量的富余职工需要重新寻找就业机会。而在我国劳动力市场供求矛盾本来十分紧张的形势下，相当数量的50岁左右的职工选择提前退休进入领取养老保险金的队伍，自然是较好的出路。加之改革进程具体运作中的政策导向，鼓励劳动者通过提前退休的方式缓解部分企业富余人员分流的压力，成为一些地区的重要政策手段。

显然，经济转轨的进程及其风险是我国近年退休政策调整改革和诱发提前退休的主要原因之一。作为一种改革成本，自然有其合理成分。但是否只通过提前退休的政策，来缓解再就业的矛盾，还是通过其它多种方式的共同作用来解决，则是值得进一步反思的政策思路。比如美国1962年为解决失业问题而采取的提前退休政策主张，事实上并不十分奏效，不但未能有效地抑制失业风险，反而给养老保险的运行机制带来了十分严峻的后果。因为政策调整的最终