遥感监测技术在土地例行督察中的应用

遥感监测技术在土地例行督察中的应用

随着工业化、城市化的加速发展，我国人地矛盾日益加大，耕地保护形势日趋严峻，土地供求矛盾日趋尖锐，土地违法违规特别是侵犯农民土地权益问题十分严重，成为长期困扰我国可持续发展进程的突出问题。为有效解决我国土地管理中存在的突出问题，切实保护耕地，确保18亿亩耕地红线，国务院正式建立国家土地督察制度，对省级人民政府土地利用和管理情况进行监督检查。按照国家土地总督察的统一部署和2008年国家土地督察成都局工作要点，国家土地督察成都局组织土地例行督察工作组，于2008年8月至11月对云南省玉溪市、重庆市渝北区和南岸区2007年以来建设用地管理情况进行了例行督察，遥感监测技术在此次土地例行督察中开展了有益尝试，取得较好成效。

一、土地例行督察是国家土地督察体制的重要探索

土地例行督察是通过以建设用地的“批、供、用、补、查”为主线，对某一地区一定时期内土地利用与管理的全面、全程监督检查和评估，总结好的做法与典型经验，发现并及时查纠存在的问题，督促地方建立土地管理长效机制，提出改进土地管理的政策建议。

土地例行督察作为土地管理制度改革的重要探索，符合中央关于深化行政体制改革的总方向。它变局部监督为全方位监督，变临时监督为经常性监督，变事后查纠的被动监督为事前预防与事后查纠相结合的主动监督，具有全面性、系统性、主动性、经常性和治本性。以例行督察为突破口，可以推动土地督察工作不断走向常态化、规范化和制度化。

经过3个多月紧张工作，例行督察工作组共审阅玉溪、渝北、南岸3个市、区卷宗2023件，实地核查地块591宗，较全面地掌握了督察地区2007年以来土地利用与管理的基本情况。认真总结了督察地区建设用地管理的好的做法与典型经验，及时制止并查处了一批违法违规用地案件，督促地方政府建立健全了落实土地管理共同责任和长效机制。

二、遥感技术在土地例行督察工作中的应用

保护耕地是我国必须长期坚持的一项基本国策，除采用强有力的法律、行政等手段严格管理之外，还需要采用高新技术手段对土地利用状况进行动态监测。随着近代航空航天技术的发展与成熟，运用遥感技术进行大面积、大规模、实时、动态的土地利用状况监测已成为可能。遥感信息是地表各种地物要素的真实反映，能清晰地显示各种土地利用类型的特征与分布；同时，遥感图像的多时相特性又可为土地利

用动态监测提供丰富的、可供定性定量分析的信息。

所谓土地利用动态遥感监测，即将不同时相（至少两个时相）的遥感数据进行对比，从空间和数量上分析土地利用动态变化特征和未来发展趋势。在对玉溪、渝北、南岸三市（区）的土地例行督察工作中，成都局分别选取了不同时相的两期遥感影像进行对比分析，利用动态遥感监测成果，有效地推进了土地例行督察工作。

1．监测时段和数据情况

通过查询现有的数据源情况，根据例行督察的时效性特点，最后选择2007年3

月11日和2008年6月29日两期Quick Bird遥感影像作为本次土地利用动态遥感监测的数据源，其数据形式为4波段捆绑，全色波段的空间分辨率为0.61米。此次遥感监测区域范围如图1所示。

由于土地例行督察不同于一般的土地监管执法，除了上述遥感数据之外，根据土地例行督察自身工作的特点和要求，例行督察组还要求当地有关部门提供督察地区的土地利用总体规划图件电子数据，及历次土地利用规划调整图件电子数据；(2007年以来经国务院和当地政府批准的）城镇批次用地和单独选址项目用地的土地勘测定界图件电子数据；基本农田保护图件电子数据；(2007年以来已经完工和正在实施

的）土地整理开发项目图件电子数据；以及其他相关报批和审批文件资料。

2．督察重点和技术路线

本次例行督察的重点是掌握督察地区2007年以来的新增建设用地情况。此外，还一并了解和掌握土地利用总体规划执行情况；基本农田保护情况；利用遥感结果复核土地变更调查，主要监测对象是建设用地和耕地变化。

新增建设用地变化图斑提取技术路线：以高分辨率遥感影像Quick Bird为主要信息源，利用外业控制资料和1:50000 DEM，制作遥感正射影像图，勾画两期遥感影像的土地利用分类图，在GIS的支持下完成内业处理和统计分析，得到土地利用变化信息，实现对新增建设用地变化图斑的提取。新增建设用地变化图斑提取技术路线如图2所示。

3．数据处理和成果应用

遥感影像数据处理主要包括：控制点选取，纠正模型选择，影像正射纠正、配准、融合、嵌镶与接边等，最终形成兼具高空间分辨率和时间分辨率的遥感正射影像图。遥感影像数据处理流程如图3所示。

根据土地利用现状分类（GB/T 21010—2007）标准，本次土地利用分类采用一级分类体系，共分7类：耕地、林地、草地、建设用地、交通主干线、水体和其他用地。其中交通主干线采用线性属性，其他6类为面状属性。通过影像解译，对上述地类进行提取，得到两期遥感影像土地利用分类图及建设用地变化图斑。2007年土地利用分类图如图4所示；2008年土地利用分类图如图5所示。

通过将2007年、2008年的两期土地利用分类图及遥感影像图进行对比分析，得到该区域内的建设用地动态变化图斑。XX地区新增建设用地图斑如图6所示；XX

地区新增建设用地图斑（2007年遥感影像）如图7所示；XX地区新增建设用地图斑（ 2008年遥感影像）如图8所示。

利用GIS软件，对建设用地变化图斑进行统计，得到每个新增建设用地变化图斑占用的地类及占用面积。调查周期内，XX地区新增建设用地共占用土地3503.566亩，其中占用耕地2452.081亩，占新增建设用地总面积的69.99%；占用林地311.99亩，占新增建设用地总面积的8.9%；占用水域19.23亩，占新增建设用地总面积的0.55%；新修公路或小区占用原有建设用地共568.193亩，占新增建设用地总面积的16.2%；占用其他用地152.06亩，占新增建设用地总面积的4.3％。

4．遥感监测的局限性和实际应用中存在的问题

在土地例行督察中，通过遥感监测所得到的数据客观、准确，但受监测成本、监测条件等因素制约，还是存在一些局限性和有待完善的地方。

(1)遥感影像数据源难以保障

全国卫片执法主要是针对50万人口以上的大中型城市，而土地例行督察将遥感监测的城市覆盖到了一般的地（市、州）一级，并且其理想的数据源最好是覆盖了整个例行督察行政区划的高分辨遥感影像，两期遥感影像的监测时段最好符合土地例行督察的工作需求，但是在实际中（特别是在西南地区）这样理想的数据源难以保障。

其主要原因是，目前的遥感影像数据提供商基本上都是参考当地的经济发展水平、市场购买力和气候状况等因素来安排卫星拍摄计划。由于省会和大中型城市，其经济发展水平相对较高，项目需求和市场购买力都有一定保证，所以这些地区的遥感影像数据源情况相对较好保障。但是，如果对一般的地（市、州）一级的城市进行例行督察遥感监测，极有可能碰到数据源缺乏的问题。如果没有合适的存档数据源，即使通过编程得到了最新的遥感影像数据，也无法进行对比分析和变化提取。例如，在对玉溪地区进行的遥感监测中，整个红塔区的面积有1000多平方公里，但满足例行督察需求的数据源只有约155平方公里。

为此，在今后的例行督察遥感监测中，应尽可能提前部署和安排，做好统一规划，可以考虑制定一个督察区域内l—3年的地（市、州）级的遥感监测计划，有针对、有计划地对这些地区进行卫星编程拍摄，通过时间的积累，可以逐步保证地（市、州）一级的遥感影像数据源。

(2)遥感监测成果相对滞后

土地例行督察由于是驻地督察，所以对遥感监测成果的时效性有很高的要求。在此次开展的例行督察工作试点中，由于遥感监测成果是在例行督察工作开展中期才完成，这给充分发挥遥感监测成果的作用打了折扣。所以，非常有必要在例行督察进场之前，就将该地区的遥感监测成果准备完毕，这样有利于统一安排例行督察的各项具体工作。

一般而言，在遥感影像数据源和基础控制资料齐备的情况下，完成一个地区的遥感监测成果大概需要1—2个月（根据实际监测面积大小而定）。

为此，今后在满足条件的地区应尽早安排数据生成，保障例行督察工作的顺利开展。并且，最好是根据制定的中长期例行督察工作规划，制定相应的遥感监测计划，以保证有稳定的数据源和及时的数据成果。

(3)专题数据处理十分繁琐

通过对监测地区提取现状和变化图斑，可以从宏观上了解该地区的土地利用情况，但为了能更加全面、更加深入地掌握该地区的土地利用情况，需要辅以该地区的相关土地专题数据。但是，这些专题数据普遍存在数据提供不及时和数据格式、坐标系不统一等问题。

为此，今后在开展督察工作之前，有必要及时协调相关部门，将有关专题数据转换为西安80或北京54坐标系下的标准数据格式及时提供，这样就可以尽早配合遥感监测成果开展内业数据叠加处理，及时发现可能存在的问题。

(4)实地核查方式有待完善

针对遥感监测成果提取的变化图斑，采用何种方式进行实地核查，实地核查的重点是什么，都直接影响到实地核查的效率。

为此，可以考虑制定一套适合土地督察成都局自身工作特点和督察重点的外业图斑实地核查程序和表格，并在今后的实际工作中不断完善。

三、成效分析

经对重庆市渝北区2006年和2008年两期动态遥感监测对比分析，存在123个图斑属违规违法用地，面积达188.43公顷，大部分为工业和养殖场项目用地，涉及占用基本农田，其中2008年l月至6月新发生违法案件69件，违法占地面积26.07公顷。其中“以租代征”的地块106个，分布在11个镇（街），面积达1 12.3473公顷。其中现象突出的镇街有双凤桥街道26个，面积24.7876公顷；兴隆镇11个，面积18.1598公顷；古路镇14个，面积12.2869公顷；木耳镇15个，面积10.7053公顷。在“以租代征”土地上修建永久建筑物，破坏了土壤耕作层，建设类型以工业和养殖业为主。工业项目用地39个，面积62.3559公顷；养殖业用地31个，面积19.3291公顷。

在重庆市南岸区发现20宗47.0公顷违法用地。在玉溪市红塔区发现有13宗违规违法用地，面积26.82公顷。

对上述卫星遥感到的违法违规用地情况，赴云南、重庆两地督察组立即向当地政府通报，并要求限期查纠整改。云南省玉溪市、重庆市渝北区和南岸区立即采取有力措施认真查纠整改。

通过对督察区域中心城区的卫星遥感监测与实地核查，及时准确发现了被监测地的违法违规用地问题，为督察组和当地政府及时发现、制止和纠正了存在的违法违

规问题提供了可靠资料，体现了客观性、及时性，弥补了人工巡查的时间与人力不足的缺陷，克服了常规巡查的人为性偏差，实现了优势互补，扩大监管的广度和深度，实现了对违法违规用地早发现、早报告、早制止、早纠正的快速反应机制，提高了土地例行督察效能，可以作为国家土地督察的一种重要手段。