公路管理体制改革默认分类 2009

公路管理体制改革默认分类2009-12-03 15:34:28 阅读22 评论1 字号：大中小一. 改革的关键是处理好改革的力度与被改革者承受度的关系对于现行的公路管理与养护体制，一部分人主张改，一部分人主张不改。

应该说他们站在各自的立场看问题，出现这些想法都是无可厚非的，也是正常的。

改与不改争论的背后是既得利益者之间的博弈，是改革者与被改革者之间的博弈。

那么，改与不改的平衡点是什么呢？我认为这个平衡点就是正确处理好“三个代表”思想中的“代表先进生产力的发展要求”与“代表最广大人民的根本利益”的辩证关系。

毫无疑问，现行公路管理体制不是最先进的，甚至可以说是落后的，因此必须进行改革；但是，改革又必须考虑被改革者的承受力，不能用权力威胁和武断的方式对待被改革者，这样做既不利于改革和稳定，也不符合“三个代表”思想精神。

有人说，20世纪90年代以来中国所有改革政策，不管有多么广泛的讨论，都是既得利益的强势集团改革弱势集团，最终的利益倾斜都与弱势无缘。

中国的农村改革就是这样，农民不仅没有从改革中获利，而是在改革中牺牲了许多利益。

面对这样的情况，但有人说：“农民兄弟们请你们要有耐心，现在还顾不了你们。

等过了20年，经济发展了，蛋糕做大了，你们的问题就会解决。

”可是SARS等不得20年，话音未落，它就来了，而且一旦蔓延到农村，受损失的不仅仅是中国农民，也将威胁着所有人的健康。

那些让农民等20年的人，现在突然发现，切一块蛋糕给农民，对自己还是有好处的。

因此，公路体制的改革不能变成强势集团对弱势集团的剥夺。

我非常赞成一位领导人说的一句话：“我们不能用枪炮押着道班工人去市场，我们的改革要使大多数人获得利益。

”二.改革的目标是提高公路管理和养护生产效率对于公路体制改革的目标，不同的人有不同的看法，有人说是市场化，有人说是事企分开、管养分离。

我认为公路管理体制改革的目标是提高效率，提高公路管理效率和养护生产效率。

事企分开、管养分离和养护生产市场化只是手段，不是目的。

那么，提高效率的手段既可以是市场竞争也可以是行政管理。

什么时候采用市场手段，什么时候采用行政手段，那就要看什么手段的成本最低。

著名经济学家、诺贝尔奖获得者科斯认为：企业内部管理有管理成本，企业之间的交易有市场交易成本（包括收集信息的成本、合同谈判成本、解决合同纠纷成本等等）；并认为,企业与市场是不同的交易机制，市场机制以价格配置资源，企业机制以行政手段配置资源；企业与市场可以相互替代，当市场交易费用高于企业内部交易费（管理成本）时，为减少交易费用，企业可以“内化”市场交易，用企业行政管理行为代替市场交易行为，此时的行政管理行为比市场交易行为更有效率；企业又不可能完全取代市场，因为企业不可能无限扩大，企业规模越大管理费就越高，当扩大企业内化市场交易节省的费用恰好等于管理费用的增长时，企业规模达到了极限，超过这个极限，就应该用市场交易替代企业的行政管理。

因此，在改革公路管理养护体制时，不能片面的认为市场竞争的效率一定比行政（计划）管理的效率高。

应该具体问题具体分析，特别要审视市场环境条件，不能搞一刀切，该实行市场机制运作的，要坚决按市场规律办，该实行计划管理的，要切实加强管理。

三. 公路养护管理效率不高的主要症结在于用工和分配机制不活公路养护管理效率不高其表现在事业管理体制，根源在于用工制度和分配制度。

公路行业一直实行的是终生用工制，一个人只要进入这个行业就相当于进入了“保险箱”，生老病死不愁；分配制度实行的是“按时分配”，只要上了一天班，工资奖金一分不能少，至于干了多活，由于考核不到位，出工不出力的现象比较普遍。

上述表现，不仅在事业单位是普遍现象，而且在国有企业同样是普遍现象。

因此，效率不高与单位性质有联系，但主要是用工和分配制度造成的。

改革的重点应放在对人的改革，放在用工和分配制度上的改革。

当前，国家正在推行事业单位改革，人事部提出:“争取用两到三年时间，在事业单位全面推行聘用制度，用五年左右时间，实现聘用制度的正常化、规范化”。

并将在事业单位岗位管理、竞聘上岗、考核、申述控告、奖惩、培训、实行聘用制度后有关退休问题的处理、工资待遇、人事监督、争议仲裁以及职工解除聘用合同后养老保险处理办法的方面制定出详细的规定。

因此，对公路养护机制的改革应该先按照国家对事业单位改革的有关政策进行改革，再在此基础上探索其它改革方式。

这样做既符合国家的改革部署，也能达到改革的目的，由此引起的震动和改革成本也会小一些。

渐进式改革是中国改革成功的基本经验，“改革走一步是先进，走三步是先烈”我们不能因操之过急而使改革受到影响。

四.公路管理体制改革的难点在于科学赋予公路管理机构的职责应该说，公路管理机构的职责在《公路法》和一些省政府的文件中规定得比较明确，为什么落实不了呢？这个问题值得深思。

究其原因是部分人在贯彻法律和上级文件精神时采取的是实用主义态度。

1、关于是否需要设立公路管理机构问题。

现在有人主张不设置独立事业法人的公路管理机构，而主张在交通局内设一个科室来管理公路。

对于这种主张，说轻一点是脱离实际、对公路管理不熟悉，说重一点是对公路事业不负责任。

一是公路管理是一个专业性很强的工作，涉及技术、法律、经济、财会等专业知识，不是随便弄一个人就可以管理的。

不能认为这几年公路养护方面外行管内行的现象普遍，就以为公路管理没有什么技术含量。

事实上交通部颁布的公路养护技术标准要求非常高，而是我们没有按照这些要求去做，是歪嘴和尚念错了经或者是根本就不会念经，而不是经错了。

二是由于公路管理具有较强的公益性和专业技术性，这就决定了公路管理机构的性质既不能是企业也不能是行政单位，而应该是事业单位。

行政单位实行的是终生制的公务员制度，这种制度的用人特点是不能随便进人出人，同时，单位编制限制很严。

在这种制度下实施管理，需要的专业技术人员进不来，不需要的走不了。

而事业单位由于人员实行合同制和聘用制，这正是专业管理需要的管理制度。

三是几乎所有国家都存在公路管理机构，而且很多国家的公路管理人员的工资是按公务员标准对待，管理机制类似我国即将推行的事业单位用人用工新机制。

这种机制正符合公路管理特点。

2、关于政府间对公路管理职责划分问题。

各级政府对公路管理的责任不明、事权不统一是管理中最大问题。

极大多数县有管理公路的责任，而没有管理所需要的资金；常见的现象是一段公路失养后，县上的同志说是市上拨的经费不够，市上的人说养护责任在县；总之，有利的抢着干，出了问题抢着推。

经费归上级管本省就是事权和财权不对等。

因此，四川公路的管理责任已不单是弄清哪个单位管理的问题，而且还要弄清楚属哪级政府管理的问题。

根据省外、国外的经验，结合四川的实际，应该明确成都到各市（州）府的主要公路及出川公路的管理责任在省人民政府，若要委托市（州）代为管理，则省应该给足足够的管理和养护资金，而不能把皮球踢到市（州）；市（州）府到县府的主要公路管理责任应该是市（州）政府，若要委托县代为管理，则市（州）应该给足足够的管理和养护资金，而不能把皮球踢到县；县府到乡的公路管理职责应该在县政府，责任也不能随便推到乡。

这也是国务院提出的“一级政府一级产权一级责任”的国有资产管理新理念，也是“费改税”想要明确的东西和公路管理的国际惯例。

3、关于同级政府中交通主管部门和公路管理机构职能划分问题。

从理论上讲，行政管理职能包括社会管理职能和国有资产管理职能。

社会管理职能产生的根据是政权，其行政管理职能涵盖不同的所有制企业，管理内容包括经济活动在内的各种社会活动，追求的目标是社会的安定有序，实现的手段是依靠政权发布各种法令从外部约束企业行为；国有资产所有者职能产生的依据是产权，其职能范围仅限于国有资产的经营管理，追求的目标是国有资产保值增值，实现的手段是通过控制产权从企业内部影响企业行为，从而贯彻自己的意图。

从政资分开的角度讲,交通主管部门的职能应是社会管理职能，公路机构的职能应是国有资产的管理职能。

从管理过程来讲，交通主管部门应是规划、决策机构，公路部门应是执行机构；交通主管部门是环境的制造者，公路管理机构在这个环境中加速推进公路事业的发展。

这应该成为划分两者职能的原则。

内蒙古：税费改革后公路行业发展的思考成品油价格和税费改革是党中央、国务院做出的重大决策，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会平稳较快发展的重要举措。

这次改革对交通运输行业特别是对公路行业影响深远，机构、人员、筹资渠道和公路发展格局都将发生深刻变化。

如何抓住改革机遇，进一步建立完善的公路管理体制，促进公路事业稳定健康发展，是公路行业面临的重要课题。

结合内蒙古自治区实际，提出以下观点与各位同仁交流探讨:一、内蒙古自治区公路管理模式按照《公路法》的规定，全国公路管理工作实行“统一领导、分级管理”，内蒙古自治区公路管理实行“条块结合、以块为主”的管理模式。

内蒙古自治区交通厅下设独立二级事业法人内蒙古自治区公路局负责全区公路的行业管理，包括建设、养护和路政管理；各盟市交通局下设公路管理局（处）负责本地区国省干线及重要县道的养护和路政管理，实行市县垂直管理，并对农村牧区公路实施行业指导；各旗县交通局下设公路管理段负责农村牧区公路的养护和路政管理。

实施成品油税费改革前，全区公路养护管理经费由自治区统筹安排，按以下形式拨付，每年年初由交通厅切块给公路局，包括人员经费、小修保养、大中修、设备购置和道班建设等。

其中，人员经费和小修保养由自治区公路局根据各盟市管养里程、公路等级对盟市实行切块，大中修等实行计划管理，改建工程由交通厅按照基本建设项目安排。

公路管理机构人事安排由地方政府主管部门负责。

从多年来的实践看，这种管理模式的优点是：由于经费由公路部门控制，有利于提高经费的使用效益，有利于行业的管理和协调，有利于路网的均衡发展。

缺点是：不能充分调动地方政府的积极性；地方公路管理机构人员膨胀比较严重，养路与养人矛盾突出。

实施成品油税费改革，对这种管理模式带来了非常大的冲击。

一是养护资金拨付渠道发生改变。

替代养路费的税收资金直接由自治区财政厅根据交通部门的预算拨付地方财政部门，由地方财政部门下达交通部门。

自治区公路局失去对养护经费的控制，从而缺乏有效的监督手段，导致行业管理职能逐渐弱化。

二是改革涉及人员的安置对公路行业影响巨大。

按照成品油税费改革通知精神，改革涉及的人员通过交通运输行业内部转岗、有关部门接收和地方政府统筹三种途径安置。

而现在，全国各地有一种趋势，就是将公路局的路政管理职能划出，成立“执法局”，从而使公路局的职能进一步弱化。

二、关于公路管理体制改革的建议（一）对国省干线实行垂直管理《中华人民共和国公路管理条例》第四条规定：公路管理工作实行统一领导、分级管理的原则。