098昆明文明街历史街区保护的僵局

昆明文明街历史街区保护的僵局王学海罗兵保【摘要】文明街历史街区是昆明国家历史文化名城的重要组成部分,2003年为加快街区的保护更新，引入开发商进行整体维护改造，但多年的实施结果表明并不成功。

本文重点对文明街历史街区保护的市场化运作方式进行调研，剖析其问题产生的原因，从文明街区保护的实例出发，探讨历史文化街区保护规划的实施与管理，为其他历史文化街区提供借鉴。

【关键词】昆明；文明街；历史文化街区；保护1.文明街历史街区保护的背景2003年，昆明市文明街历史街区成为历史文化街区保护的焦点（图1），文明街历史文化街区是昆明现保存最完整，规模最大的历史文化街区，其完整保护对国家首批历史文化名城昆明来说，重要性毋庸置疑。

文明街历史街区保护规划从1996年开始启动，2000年编制了《文明街历史街区保护规划》，随后进行了全街区历史建筑的保护测绘，并对其中的金兰茶苑历史建筑进行了修缮，准备作为样板带动全区域的整体保护。

这些工作在划定了保护区界线并提出了整体保护要求之后，阻止了当时如火如荼的旧城改造推进到文明街区。

眼见改造无望，属地的区政府将保护项目整体包装，通过招商引进了浙江之江集团进行开发式保护，承诺给开发商100亩开发用地作为配套的安置用地以便进行开发后安置文明街区外迁居民，并适度补偿文明街区保护工作，这在当时属于历史保护工作的创举。

为加强对文明街区片区的保护，2006年市政府批准了《文明街区历史街区修建性详细规划》，严格划定了紫线和保护建筑的相关保护要素，在此规划的指导下，浙江之江集团对紫线外的风貌协调区进行了规划设计，并对紫线内的保护建筑逐栋进行住户搬迁之后开始维修，先期开展的“钱王”王炽故居的修缮，成为片区保护的标志性工程，一切预示着文明街历史文化街区的保护工作将取得一个圆满的结果，一个维修一新风貌完整的历史街区将展现在世人面前。

然后十多年过去了，文明街历史街区保护工作举步维艰，大部分历史建筑仍处于风雨飘摇中(图2)，境况非常糟糕，街区的整体环境并未完整改善(图3)，政府的保护意图并未实现，在世人看来仅将首期的风貌协调区商业改造推出的开发商无疑成为项目不成功的主要责任人，这当中到底发生了什么事情，政府、开发商、区内居民都怨言满腹？2.十年努力却成僵局2.1文明街历史街区保护取得的成绩2006年8月15日，昆明文明街历史文化保护区紫线划定方案正式得到了相关部门的确定（图4），自此，昆明文明街历史街区的保护有了确实的依据，紫线范围内开发建设受到严格控制。

文明街保护范围包括核心保护区和建设控制地带两个部分，总面积（城市紫线）21.4公顷。

核心保护区面积13.2公顷；建设控制地带面积8.2公顷。

2006年市政府批准了《文明街区历史街区修建性详细规划》，严格划定了紫线和保护建筑的相关保护要素，在此规划的指导下，浙江之江集团承担了对文明街历史街区的保护开发任务，项目分三期实施，一期为紫线外的风貌协调区“正义坊”建设项目，集文化旅游、休闲娱乐、餐饮、购物为一体的大型商业购物中心，现在已经建设完成，2009年9月29日已经开街，同年11月7日正式开业运营（图5），二期保护修缮工程陆续进行修缮，目前街区内的部分文物建筑、保护建筑已得到保护修缮（图6、图7）。

2.2困难初现引入浙江之江集团进行昆明文明街历史街区老城改造，作为2003年昆明市重点招商引资项目，一时可谓风风火火、信心满满。

然而，文明街历史街区改造并没有按照开发商预想的思路轨迹前行，在一期工程正义坊完成后，始料不及的问题接踵而来，区划调整、相关法规的完善、动迁成本攀升、外迁用地的不落实、改造区内开发居民难以就地回迁等多重因素裹挟，导致文明街区的改造仿佛停滞了，至今难以按计划完成且举步维艰。

（1）政府政策不落实。

考虑文明街区高度、容积率控制较低，街区内居民安置资金缺口等问题，政府明确了土地出让金的减免政策，盘龙区政府承诺给开发商补偿100亩地作为街区拆迁安置用地，而在昆明文明街区项目改造不久，2004年昆明正式启动主城区行政区划调整。

此次调整中，昆明文明街历史街区由盘龙区划入五华区，由于行政区划调整，盘龙区承诺的100亩土地便没了下文，时至今日更难以落实。

（2）相关规划法调整。

2008年国家同时出台《物权法》、《城乡规划法》及《历史文化名城保护规划规范》等法规及相关条例，导致文明街历史文化街区规划建设条件发生变化。

一期拆建比为1:1，二期拆建比为1:0.7，而三期拆建比为2:1，开发建设控制条件的增加，使得项目很难推进。

（3）动迁成本直线攀升。

《物权法》出台，导致搬迁成本巨升，加大街区内拆迁难度，而五华、盘龙区划调整，政府承诺百亩安置土地政策“落空”，使得拆迁困难更加严重。

（4）一期工程并未达到预期效果。

文明街历史街区分三期实施保护开发，就目前文明街历史街区一期正义坊项目来看，更多的时候，不过是提供了一个餐饮购物地点而已。

这对历史街区的保护显然是不成功的，急于出售的这一部分地产的高售价虽有利于一期成本的回收，但同时也提高了区内居民动迁的利益期望，这对二、三期工程的推进造成一定的影响。

2.3终成僵局时过境迁，行政区划调整、政策抵触、动迁成本、容积率低等多重因素裹挟，致使文明街区改造陷入僵局，10年间，改造工程一再搁置，本来计划5年完成的项目，10年时间只开发了一期工程。

更让人忧虑的是，二三期工程推进困难重重，二期工程拆迁尚未完成，完成改造更是遥遥无期。

在文明街区现场，可以看到大量的由于居民拒绝搬迁而形成的“半拉子楼”——即楼上或楼下居民已迁出，而尚有部分居民居住在内无法进行维修的传统建筑，原来热闹的文明街现在极为萧条，文明街区保护工作陷入僵局。

3.事后诸葛亮式的分析文明街历史街区保护工作十年来进展缓慢，经历一期工程改造后停滞不前，大部分历史建筑仍处于风雨飘摇中，街区的整体环境并未完整改善，僵局产生的原因到底归咎于谁？3.1政府部门的问题在哪？90年代末，昆明和全国大部分城市一样开始了轰轰烈烈的旧城改造，特别是以迎接“99’昆明世界园艺博览会”为动因的城市改造，陆续拆除了同仁街、金碧路、武成路、书林街等多处传统建筑集中的地段；眼见旧城更新改造的需求与保护城市历史遗产和传统风貌特色的矛盾日益尖锐，保护昆明这座历史文化名城唯一保留下来的一片原汁原味的老街区刻不容缓，政府规划部门逐步开始思考旧城改造后给城市文化传承带来的不利后果；政府相关监管部门、规划局以及文保部门一同积极采取有效措施挽救昆明历史街区。

从1990年开始研究昆明的历史文化遗产保护，最初的设想是对历史街区完整保护，但遇到了各方巨大的阻力。

在逐步的研究后，抢在武成路沿线地段旧城改造实施之前确定了对文明街历史文化街区进行保护，使得这一片昆明老城中相对格局较典型的街区得以幸存。

在这个过程中昆明市规划局和文管部门积极合作，引入了友城瑞士苏黎世市的先进经验，合作成立了“昆明历史街区与建筑保护办公室”，对不能列入文物保护的历史街区和历史建筑进行保护，借鉴国外经验还设立了挂牌保护建筑名录，对名录上的建筑的保护维修进行行政监管和技术支持。

并要求文物保护单位和挂牌保护建筑采取原样原址修缮保护措施，力图保护文明街历史文化街区的风貌。

当时管辖文明街历史街区的盘龙区政府也对历史文化街区保护做了相应的贡献，在当时没有郊区可进行开发的条件下，放弃了文明街历史街区的老城更新改造方式进行开发，一定程度上承担了全市的历史文化街区保护的重担。

历史文化街区和历史建筑的保护，应当遵循政府主导、社会参与、统筹规划、整体保护、合理利用的原则，维护历史文化街区和历史建筑的原真性、完整性和特色性，保持、延续其传统格局和历史风貌。

但是在对文明街区的保护过程中，前期对文物保护单位及历史建筑挂牌保护建筑进行原址修缮等保护措施都是由政府、相关监管部门规划局、文保部门完成的，然而在引入开发商进行市场运作模式后，承担保护工作的主导者慢慢由政府部门转变为开发商，就目前的发展来看，文明街历史街区的保护工作完全由开发商掌控。

应当说政府部门的主要问题就是失去了对文明街历史街区保护工作的掌控权。

3.2区内单位和居民也负有责任文明街历史文化街区作为昆明一千多年的文化传承，经历城市各个时期发展的变迁加上改革开放后的局部改造，街区内的大部分建筑存在复杂的产权问题，目前文明街街区内建筑产权主要包括家族性的作为遗产传承下来的有产权的建筑、作为公房分发给多家居住的建筑、单位所有以及多次转租的建筑等几种，一般情况下，有产权的居民对建筑都有一定的感情，这类建筑的居民对建筑的保护意识较强，对自家的建筑维护较好，无产权居民则对历史建筑破坏性较大。

而文明街区内拥有自主产权的居民不多，这就使得街区内传统建筑的维护大部分较差，在街区保护启动后，大部分居民并不关心传统街区的保护，而是过多的关注迁拆补偿，部分租户甚至采取极端维权手段，那些拥有自主产权的居民也因家庭内部财产分割，放弃对祖宅的保护初衷。

3.3开发企业成为千夫所指不全是冤屈应该说浙江之江置业有限公司对文明街历史街区的保护做了大量工作，十年来一直在研究文明街历史街区的发展，并投入大量资金对文明街历史街区进行保护性工作，编制了《文明街区历史街区修建性详细规划》得到市政府批准，顺利完成一期改造工程及对文明街历史街区的部分建筑完成了修缮工作，并正在积极的推进二三期工程。

但开发商做为企业必须实现经济平衡，相对于街区保护来看，更重视开发。

基于开发平衡开发商过早开启了一期风貌协调区的开发，一期工程完工后又急于高价出售这部分地产，提高了区内居民动迁的利益期望，导致了后期的困难。

开发商对街区内居民更多的采用搬迁的方式，没有寻求与当地居民的合作。

街区内有着产权的居民对祖产的保护意愿很强烈，开发商应该与当地居民合作对历史建筑进行修缮，保留部分街巷传统的原真性，而不是将街区内所有居民全部迁出，这些都对文明街区的整体保护造成了破坏。

4.开发式保护模式的反思把历史文化街区做为一个开发项目本身就是一个大失策，开发式保护中止了历史街区文化的延续，政府在保护过程中的缺失也带来一系列的问题，具体反思文明街区保护可总结以下问题：4.1开发式保护的先天缺陷昆明市文明街历史街区通过政府统筹，招商引资引进开发商进行市场运作的开发模式进行保护开发，这种看似当时最为有效的开发模式其实存在着先天的缺陷。

如政府监管力度的丧失，企业追求短期经济效益投资回报、经济利益最大化、分期开发不注重整体利益，缺乏对历史保护的责任感、以及整个社会的急功近利等特征。

开发商为达到投资利益最大化，将文化街区内居民全部迁出，按市场经济利益的最大化，改为商业、娱乐、旅游设施等用地，使历史街区的功能结构不再完善，人文环境被彻底割裂，在居住人群的大部分更换后，历史街区失去了传统的生活方式和习俗，也就失去了历史街区文化的真实性，这些都是与历史文化遗产保护的原真性原则相抵触的，使得城市历史文化保护面临巨大挑战。