试论19世纪中期英国文官制度改革

试论19世纪中期英国文官制度改革的背景与过程

摘要：19世纪中期，由于资本主义发展和国会制度改革的巨大推动力，以及英国官僚制度的腐败根源和东印度公司职员任命矛盾的产生，英国进行了文官制度改革的一系列探索，最终确立了由法律规定的，以对文官的公开考试、录用、考核、监督、升降、奖惩、免职等为主要特征的资产阶级文官制度，对英国的现代政治、经济和文化等各方面都产生了极为深刻的影响，给我们今天的改革也留下了许多值得研究和借鉴的经验与启示。

关键词：19世纪中期；英国；文官制度；改革背景；过程；启示

正文：

文官制度，亦即人事制度，是由法律或法令规定的关于文官的考试、任用、考核、监督、升降、奖惩、退休、免职等管理制度。19世纪中期英国进行文官制度改革，从而确立了现代英国文官制度，是西方资本主义国家中最早确立资产阶级文官制度的国家。

19世纪中期英国实行文官制度改革，有其深刻的社会历史背景。

首先，工业革命的完成，资本主义的迅猛发展为文官制度改革提供了社会经济条件。从18世纪中期到19世纪中期，英国工业革命基本完成，英国社会、经济等方面发生重大变化，英国成为“世界工厂”。资本主义生产技术的进步，经济的发展，开拓创新精神的形成，极大地冲击了英国的政治制度，呼唤着英国政治体制的改革。

其次，国会制度改革为文官制度改革奠定了良好的政治基础。1832年、1867年，英国先后对国会进行改革，改革的结果是使得城市选民的人数超过了农村地区，并使城市的熟练工人基本上获得了选举权，在工业革命中发展壮大起来的工业资产阶级得以在国会中取得主宰地位，结束了土地贵族对下院的控制。他们受功利主义观点影响，要求建立一个廉洁、高效的政府，从政治上促进本国经济的发展，提高国民的生活水平。

再次，英国官僚制度的腐败引发了社会各阶层对文官制度改革的强烈愿望。1688 年“光荣革命”之后，英国确立了土地贵族与资产阶级联合专

政的君主立宪制政体。革命后的“权利法案”虽然提高了国会的权利，但却仍然保留了国王的行政大权，土地贵族继续垄断了政府行政部门的各级官职。此后，在英国政治生活中，买卖官职、贪污腐化依然成风，庸碌无能之辈继续占据政府要职。官吏一旦上任，往往只升不降。任用和晋升完全靠资历与后台而不在乎才干与成绩，这就造成了官僚队伍的日益庞大、臃肿，而且工作混乱，效率低下。随着资本主义的发展，议会民主制度进程的加速，建立新的文官制度成为英国社会各阶层的迫切要求。

最后，东印度公司官员任命产生的矛盾成为文官制度改革的直接起因。东印度公司的职工多为贵族子弟依靠私人关系安插的，既为公众舆论反对，也不利于该公司的发展。因此在1853年东印度公司特许状期满，向国会请求延期时，国会随即提出了该公司必须改革人事考选制度的要求，并委派麦考莱、哥威特和莱弗维三人研究该公司人事制度的改革方案。三人经过深入研究后提出报告，主张该公司用人应该采用公开竞争的考试制度，实行择优录用、公开竞争、平等的原则。考试合格后，则应受训两年，受训期满，再经考试，按成绩优劣分配工作。这一改革方案成行后，效果显著，逐渐被运用到文官制度改革中。

在以上四大背景之下，十九世纪中期，代表工商业资产阶级利益的自由主义者掀起了改革英国文官制度的运动。1854 年 2 月，屈维廉、诺斯科二人在深入调查的基础上，向国会提交了“关于建立英国常任文官制度的报告”，尖锐地批评了当时文官制度的种种弊端，对文官的选任、使用和晋升等,提出了一整套改革计划。建议通过公开竞争考试录用各级文职官员；严格文官工作考核,实行政绩晋升制,奖优汰劣,奖勤罚懒；区分文官类别,统一规定文官录用的年龄和薪俸标准,量才使用等等主张。报告虽然在国会中大多数保守分子的强烈反对下被内阁撤回，但它为日后英国进行文官制度改革提供了基本准则,奠定了改革精神,做了充分的准备。

1855 年 2月帕麦斯顿内阁上台以后，为了满足工商业资产阶级对改革的期望，同时又避免国会贵族议员的反对，开始了温和的改革。1855 年 5 月 21 日，帕麦斯顿以枢密院的名义颁布了文官制度改革的第一个正式法令——《关于录用王国政府文官的枢密院命令》，法令规定成立一个由三人组成的文官制度委员会,负责审查文官候选人的年龄、身体、品格等条件是否合格,然后允准参加考试。对考试合格者颁布证书,分配到各部用人机构,经过6个月的试用期后,再决定是否正式录用。

1868 年，积极主张改革的格拉斯顿出任内阁首相，英国在文官制度的改革方面才迈出了较大的步伐。1870 年 6 月 4 日，格拉斯顿颁布了关于

文官制度改革的第二道枢密院命令，明确规定除外交部和内务部以及某些高级文官外整个国家绝大多数文职官员一律通过考试公开录用；建立对于各级官员的日常考核，以其才干和工作业绩作为提拔晋升的主要依据。1870 年的枢密院命令，是英国文官制度形成的标志，基本实现了官员任命到公开考试的历史性转变，这是19世纪中期英国文官制度改革的最大特征,也是其核心内容。以后经过英国历届政府的完善和补充，英国文官制度日趋完善、成熟。

综上所述，19世纪中期英国文官制度的改革是一个渐变的过程，经历了自由主义者的初步探索，再到帕麦斯顿为减少改革阻力施行温和的改革，虽然不彻底但是为格拉斯顿改革奠定了一定基础，最终1870年的第二道枢密院命令的颁布，英国文官制度基本形成。这不仅是政府要员对改革政策承接性的产物，更是全社会强烈要求和积极探索下的结果。

腐败和改革从来不是局限于一个国家，它是整个世界所有国家都需要研究的课题。韩国民主运动时期的斗士金大中总统上任后，推行南北和解的“阳光政策”，沉着应对金融危机使韩国经济重振，赢得国民的高度支持，但他共12名亲属涉嫌腐败，3个儿子均锒铛入狱，令他英名毁于一旦。同理见于我国的官场制度，如果说富二代可以是家业传承的自然产物，官二代则是社会官场畸形的肿瘤。父母在机关任职，子女的仕途往往会比一般年轻人平坦的多，这也是现在找工作、进单位都要有人的原因，裙带效应影响广泛。此外，基层公务员的确是通过一系列严格考试录取的，但此后，只要不犯原则性错误，一般都是只升不降，这时候的升迁调动，的确是有能力、成绩显著者的自然调动，但其中的潜规则更是大家心知肚明的。在这种情况下，我国就更应该学习借鉴外国对文官的考核制度，不应该是简单的高进低出，当然国家现在也在改革，公务员招收的门槛提高了，大多需要研究生文凭和一定时间的工作经历，这的确是一定程度上保证了公务员的基本素养和能力，但如果后期考核制度跟不上，这仍旧只是一项平平之举，作用不大。重要的是对于政治官员的选拔，除了在初期的海选基础上，还应该定期定量地对官员的政绩、能力等方面进行考察，实行精选，要让他们意识到，晋升和未来的前途，完全取决于他们履行职务的勤奋程度和能力，从而确保官员素质的不断增长，而不是一无所依就能平步青云。假如公务员不再是铁饭碗，也如企事业单位一样有严格的奖惩、合同制度等，奖优汰劣，奖勤罚懒，如果表现严重不称职则要准备下岗，我想我国公务员阶层的改变会更加明显。我还假设，是否应该对普通百姓和官二代在考试时区别对待，尤其对于官二代的升迁调动应该严格考核，是否达到