PPP投融资模式发展现状及对策研究

PPP投融资模式发展现状及对策研究

发表时间：2019-10-17T17:30:03.470Z 来源：《建筑学研究前沿》2019年14期作者：皇甫冬梅

[导读] 资金回转困难，金融机构如银行等不愿意将存款转化为项目投资，这也是PPP项目融资和落地难的一大原因。

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摘要：于PPP投融资模式在我国的实施情况，通过对相关统计数据和政策的梳理，分析PPP投融资模式的发展现状，并对日后PPP项目投融资发展提出了一些建议。

关键词：PPP项目；投融资；现状；发展策略

1引言

相关数据显示，我国M2增量15.8亿元远高于国家GDP增幅，M2和GDP的两者比值高达200%，表明我国企业账户和个人账户上存在着大量的非流动资金没有花出去。那么，为何民间拥有大量资金，但是PPP项目融资却如此困难呢？究其原因我们发现，项目平台公司分一杯羹、PPP发展失衡、制度保障不完善、PPP项目入库合规性等因都导致了项目融资和实施落地困难。上金融机构对一些PPP项目的信息不足，项目建设周期长，资金回转困难，金融机构如银行等不愿意将存款转化为项目投资，这也是PPP项目融资和落地难的一大原因。

2PPP模式的基本特点

PPP模式又称为公私合营，主要在大型公共基础设施建设中得到广泛的应用，尤其是当前的市政交通轨道建设方面。该模式最大优点在于实现政府和企业双方的互惠互利，并推动城市基础设施建设。该模式具备以下特点：第一，政府将基础设施控制权交到私人企业手中；第二，私人企业负责基础设施的建设和优化；第三，私人企业通过基础设施完成社会服务；第四，该模式让更多民营企业参与到社会建设当中，并允许其利用其盈利；第五，协议期满，政府收回设施所有权。

3PPP投融资模式发展现状及政策分析

3.1PPP投融资模式发展现状

2016年12月召开的中央经济工作会议和2017年央行年会提出，要进一步实施积极有效的财政政策，稳健的货币政策的针对性和有效性进一步增强，央行上半年收紧货币政策。今年两会把“稳中求进”作为工作的总基调，将适度扩大总需求，PPP模式成为2017年稳步增长的重要动力。

基于财政部PPP中心统计数据，截至2019年4月底，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台管理库累计入库PPP项目共计8921个、投资额共计13.5万亿元。其中落地项目累计5637个，落地率实现63.2%，落地项目投资额共计8.6万亿元。但是，签约落地与融资实施落地存在差异非常大。随着大量PPP项目的落地推进，项目逐渐由建设期转向运营期，项目的融资落地（社会资本方、政府方）则面临着巨大的考验。数据显示，PPP管理库全部项目未来30年（即2019年至2048年）的财政支出责任共计16.6万亿元，其中一般公共预算支出责任共计13.1万亿元，政府性基金支出责任共计3.5万亿元

2019年3月，财政部印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》中，对新上政府付费项目的审慎要求做了进一步明确，要求财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。就目前来说，我国PPP融资不仅具有企业融资杠杆大、项目融资比重小、PPP基金一枝独秀、融资差异明显四大特点，PPP项目入库的难度也在加大。

3.2PPP投融资模式政策分析

（1）《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资[2017]1266号)解读。针对目前我国已实施的PPP项目中新建项目较多、存量项目少的问题，发改委印发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》，加速推进PPP模式盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。该通知的内容精髓，一言以蔽之，就是鼓励地方政府通过PPP模式向社会资本出售优质基建项目的股权、经营权、收益权等权利。具体而言，包括三种方式：

①拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。

②已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的基础设施项目，通过股权转让等方式将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方。

③在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。

（2）PPP资产证券化政策新解。2017年6月19日，国家发布《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》。对PPP资产证券化的相关政策做了如下变化：第一，拓宽了资产证券化渠道，要求各省级发改委和证监会充分依靠资本市场，推进符合条件的PPP项目通过资产证券化方式进行市场融资；第二，增加了证券化基础资产，发行资产证券化产品，盘活存量股权资产提高资产的流动性。

（3）《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）解读。“92号文”从反面规定了不适宜采用PPP模式的项目范围，例如不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的商业地产开发、招商引资项目，涉及国家安全或重大公共利益，以及不适宜由社会资本承担的项目等。“92号文”对社会资本的规定，加强PPP项目合同签约主体合规性审查，坚持政企分开原则，未按规定转型的融资平台公司不得作为社会资本方。“92号文”的出台，也就加大了对PPP项目入库合规性的审查力度。”

4PPP投融资模式发展策略

（1）地方政府自主规范。地方政府需主动规范执行PPP项目，严格按照国家相关部委要求操作PPP项目，严格按10%红线控制PPP项目总盘子，树立良好履约政府形象，充分论证、合理选择PPP项目及社会资本，做好项目推介工作，并以“投贷结合”方式推动金融机构进入，在国家政策层面积极引导并逐步破除资产证券化现有的障碍。

（2）金融机构协助规范。一方面，金融机构要主动引导地方政府按规范执行PPP项目，在项目识别阶段参与，在满足PPP政策要求前提下，主动帮助地方政府按照金融机构融资要求设置PPP交易结构、边界条件等，方便金融机构更好地参与PPP融资结构设计。另一方