印度发展学前教育的措施_问题及其对我国的启示_潘月娟

一、印度发展学前教育的措施印度是个人口大国，也是世界上儿童人数最多的国家，但是大多数儿童从出生开始就面临着贫困生活的考验。

总体上，印度学前儿童状况主要存在两大问题：一是儿童营养不良，发病率和死亡率高；二是学前教育资源缺乏，普及率低，教育不公平现象严重。

针对这两大主要问题，印度政府采取了一系列措施以改善早期儿童的生活和教育条件。

１９７４年，印度议会通过了《国家儿童政策》（Ｎａ－ｔｉｏｎａｌＰｏｌｉｃｙｆｏｒｔｈｅＣｈｉｌｄ），开始重视政府在改善儿童状况中的作用，随后政府又陆续出台了一系列法律和政策措施。

经过约４０年的努力，印度学前儿童的生活和教育状况得到了较大程度的改善。

（一）通过立法明确政府提供学前教育的责任早在印度独立成立共和国时，宪法就规定要为“１４岁以下儿童提供免费的义务教育”。

因为没有最低年龄限制，学前教育一般被认为是包含在这一范围之内的。

“１９７６年颁布的宪法修正案第４２条再次确立了中央政府对教育的直接责任。

此前，中央政府仅对少数民族教育承担责任。

宪法第４３条确立了向所有１４岁以下儿童提供免费义务教育的目标，并赋予各邦政府在其管辖范围之内自行决定教育标准的权力”。

［１］然而，２００１年的宪法第８６项修正案第三部分（基本权利）增加第２１Ａ款（教育权利款），明确规定“政府将为所有６￣１４岁儿童提供免费的义务教育”，接受小学教育由此被法律保障为６￣１４岁儿童的基本权利，从而将学前教育排除在外。

但是，宪法第４５款规定“各邦应尽力为所有儿童在其年满６岁前提供早期看护和教育”。

这一规定实质上仍然是规定了政府有向儿童提供学前教育服务的责任，不过落实这一责任的主体是各邦政府（ｓｔａｔｅｓ）而非中央政府（ｇｏｖｅｒｎ－ｍｅｎｔｏｆＩｎｄｉａｎ，ＧｏＩ）。

印度宪法中还有多项条款说印度发展学前教育的措施、问题及其对我国的启示潘月娟，孙丽娜（北京师范大学教育学部，北京１００８７５）［摘要］印度政府为向3~6岁儿童提供必要的学前教育，采取了立法明确政府提供学前教育的责任、充分利用非政府组织和私立机构资源、优先保障弱势群体接受学前教育的权利、开展儿童预算评估等多项措施。

虽然印度学前教育的发展取得了一定成效，但存在政府不重视学前教育、学前教育普及与资源投入不对称、政策和项目推行效率低等问题。

在经济社会转型的重要时期，我国应吸取印度的教训，加大财政性学前教育投入，优先关注处境不利儿童的受教育权利，提高政策的执行力，多渠道筹集资金，稳步推进学前教育发展。

［关键词］印度；学前教育；发展措施中图分类号：Ｇ文献标识码：Ａ文章编号：１００３－７６６７（２０１５）０３-0101-06作者简介：潘月娟，女，北京师范大学教育学部副教授；孙丽娜，女，北京师范大学教育学部硕士研究生。

明了儿童的基本权利，给各邦政府制定有关幼儿保育与教育政策提出了指导性原则。

除宪法之外，其他一些法律法规也强制某些工作单位提供儿童照料服务，以保证工作妇女能够获得支持性工作环境，促进儿童的成长与发展。

例如，不同的劳动法，包括《工厂法案》、《矿场法案》、《烟草工人法案》、《建筑工人法案》等，都强制性要求工作单位以托儿所（ｃｒｅｃｈｅｓ）的形式提供日托照料服务。

印度还有多项国家政策也影响了学前儿童教育与保育服务的提供，如《国家教育政策》（ＮａｔｉｏｎａｌＰｏｌｉｃｙｏｎＥｄｕｃａｔｉｏｎ，ＮＰＥ，１９８６）、《国家儿童政策》、《国家行动计划》（ＮａｔｉｏｎａｌＰｌａｎｏｆＡｃｔｉｏｎ，１９９２）、《国家营养政策》（ＮａｔｉｏｎａｌＮｕｔｒｉｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙ，１９９３）、《国家人口政策》（ＮａｔｉｏｎａｌＰｏｐｕｌａｔｉｏｎＰｏｌｉｃｙ，２０００）、《国家妇女支持政策》（ＮａｔｉｏｎａｌＰｏｌｉ－ｃｙｆｏｒｔｈｅＥｍｐｏｗｅｒｍｅｎｔｏｆＷｏｍｅｎ，２００１）、《国家健康政策》（ＮａｔｉｏｎａｌＨｅａｌｔｈＰｏｌｉｃｙ，ＮＨＰ，２００２）等都对政府改善儿童的生存环境、解决儿童营养不良问题、提供学前儿童教育与保育服务等职责做出了规定。

（二）利用非政府组织和私立机构资源提供学前教育服务虽然印度以法律形式规定了政府有责任向适龄儿童提供学前教育，并为此实施了“综合儿童发展项目”（ＩｎｔｅｇｒａｔｅｄＣｈｉｌｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＳｃｈｅｍｅ，ＩＣＤＳ）、“生育与儿童健康项目”（ＲｅｐｒｏｄｕｃｔｉｖｅＣｈｉｌｄＨｅａｌｔｈ，ＲＣＨ）、“初等教育普及项目”（ＳａｒｖａＳｈｉｋｓｈａＡｂｈｉｙａｎ，ＳＳＡ）等行动，还设立国家托儿所资金（ＮａｔｉｏｎａｌＣｒｅｃｈｅＦｕｎｄ）在全国范围内建立托儿所系统，为工作妇女提供托儿所和日托中心服务，但总的来看，印度政府在学前教育中承担的责任较小。

由非政府组织和私立机构提供学前教育服务是印度面向３￣６岁儿童提供的学前教育服务的主要类型。

私立机构主要包括托儿所（ｐｒｅ－ｎｕｒｓ－ｅｒｉｅｓ）、幼儿班（ｎｕｒｓｅｒｉｅｓ）、学前班（ｋｉｎｄｅｒｇａｒｔｅｎｓ）、准备学校（ｐｒｅｐａｒａｔｏｒｙｓｃｈｏｏｌｓ）、小学预备班（ｐｒｅｐｒｉｍａｒｙ）等。

由于没有准确的统计数字，有学者估计私立机构招收的儿童数量与公立机构的儿童数量差不多，但私立机构服务的对象涵盖不同的阶层。

虽然最初是服务于城市中上层，但现在的私立机构开始延伸到小城镇、村庄、半城市化地区、城市贫民窟等。

同样由于没有准确的统计数字，难以判断非政府组织提供的幼儿教育服务覆盖的儿童数量，有学者粗略估计在３００万至２，０００万左右。

非政府组织的资金来源比较多样，有国际和国内捐助、企业或宗教团体资助等。

印度政府提供的学前教育服务只有ＩＣＤＳ项目，其中包括非正式的幼儿教育服务。

该项目由联合国儿童基金会在１９７５年发起，从１９７５年的３３个工程（ｐｒｏｊｅｃｔｓ）和４，８９１个安格瓦迪中心（ＡＷＣ），发展到２０１４年共７，０７６个工程和１，４００，０００个安格瓦迪中心，惠及约３，８１０万３￣６岁儿童。

［２］该项目的很大一部分经费支持来源于国际非政府组织，印度政府与国际非政府组织建立合作伙伴关系，由其为印度提供一系列资金支持，为印度提供支持的国际组织有联合国儿童基金会、世界粮食计划署、国际救助贫困组织、世界银行等。

世界粮食计划署从１９７６年开始支持ＩＣＤＳ，世界银行从１９８０年开始资助，自印度１９７５年推出ＩＣＤＳ以来，联合国儿童基金会一直在扩大对其供给方面的支持，２０年间ＩＣＤＳ获得的资助总额高达７．５亿美元，是世界各国幼儿教育领域中获得资助额度最大的一个项目。

［３］（三）优先保障弱势群体接受学前教育的权利由于受传统种姓文化、经济社会发展水平等多种因素的影响，印度社会存在种种不平等现象，这在学前教育领域也有明显体现，族群之间、性别之间、城乡之间的学前教育不平等现象十分严重。

在印度，由于城市地区私立机构的快速发展，富裕家庭的儿童最早从２岁左右就开始接受某种形式的学前教育。

相反，经济社会地位低的贫困家庭的儿童则很难接受高质量的学前教育。

由于公共学前教育资源匮乏，许多儿童未能接受系统的学前教育而直接进入小学。

应当说，对于学前教育中存在的严重的不平等问题，印度政府有比较清醒的认识，并将维护基本社会公平作为学前教育政策的选择和制度设计时的首要价值取向。

印度宪法第１５（３）款提出，邦政府可以进行积极的差别对待，这对经济和教育上处于弱势的群体有利，允许政府为女童和处境不利的社会群体以及贫困地区的儿童提供特别的服务。

第４６款规定：“国家将特别关照、提高落后地区人民的教育与经济利益，特别是对世袭的等级团体及世袭部落，宪法将保护他们免受各种社会不公平待遇及社会剥削。

”印度政府曾制定六项原则，确保对所有人提供充足的机会平等，特别是为那些世袭团体及世袭部落、ＯＢＣｓ、少数民族（种族）等在教育与就业方面提供平等机会。

虽然公办机构在印度托幼机构中所占比例不足１／３，但这有限的公办幼儿教育资源主要服务于处境不利儿童，包括农村、部落地区、城市贫民窟的儿童。

以最大的ＩＣＤＳ项目为例，该项目特别关注印度东北部地区，拨款也逐年上升，该地区是印度最贫困的地区。

虽然印度城市人口约有２７．７８％，但该项目中只有１３％在城市地区，多数项目分布在农村地区。

城市的ＩＣＤＳ项目也主要设立在城市贫民窟和欠发达地区，服务于城市贫民。

由此可见，ＩＣＤＳ项目主要是服务于处境不利儿童，这一点充分反映了印度政府发展学前教育的基本思路。

（四）开展“儿童预算”评估印度实行的儿童预算（ｃｈｉｌｄｂｕｄｇｅｔｉｎｇ）制度，实际上是一项政策分析工具，旨在通过对政府所有关于儿童的支出进行分析，来揭示政府重视和忽视的领域，监控实际支出的数量与效率，即不仅考察用于儿童事业的资金是否充足，而且要考察其使用效率。

［４］儿童预算分析不是事前参与，而属于事后监督。

这项制度最早由非政府组织ＨＡＱ儿童权利中心（ＨＡＱ：ＣｅｎｔｅｒｆｏｒＣｈｉｌｄＲｉｇｈｔｓ）于２００１年从保护儿童权利角度实行，主要目的是作为一种工具对印度中央政府过去１０年间在儿童方面做的预算进行分析，监督有关儿童的公共资金投入。

私立慈善组织印度儿童福利委员会—泰米尔纳德（ＩｎｄｉａｎＣｏｕｎｃｉｌＦｏｒＣｈｉｌｄＷｅｌｆａｒｅ－ＴａｍｉｌＮａｄｕ）于２００３年和２００４年进行了两年的儿童预算分析，进一步推动了儿童预算工作的进行。

印度妇女和儿童发展部（ＤｅｐａｒｔｍｅｎｔｏｆＷｏｍｅｎａｎｄＣｈｉｌｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ＤＷＣＤ）最早在２００２￣２００３年度第一次进行儿童预算分析，随后２００３￣２００４年度停止，２００４￣２００５年度重新开始，目前与联合国儿童基金会一起开展这项工作。

［５］［６］儿童预算分析分为营养、教育、健康和儿童保护等几个部分。

多年的预算分析结果表明，虽然印度政府在儿童方面的投入在不断增加，但是离承诺的比例和现实的需要仍有很大差距。

以２００６￣２００７年度为例，虽然比２０世纪９０年代初期有显著改善，但是中央政府在有关儿童的中央资助项目上的投入仅占政府财政支出的４．９％。

而且这些增长大部分用于小学教育。

在联邦预算中所有关于儿童预算的７０％都用于小学教育，尤其是初等教育普及项目。

虽然中央政府的投入有所增长，但是大部分有关儿童的投入还是由邦政府来承担。

而且，中央政府在不同领域的投入的增长幅度有很大差异，政府在综合儿童发展项目上的增长幅度明显小于小学教育。

［７］儿童预算分析一方面揭示了中央政府有关儿童的任何方面的公共资金投入始终处于低位，另一方面也很好地比较和呈现中央与地方政府的分担比例以及政府在不同领域投入比例的变化。

从实践来看，儿童预算分析有助于敦促政府重视儿童事业，加大对儿童事业的投入，为保障儿童权益创造更好的环境和条件。

但目前，这一儿童预算分析仍存在一些局限，需要进一步完善。