公共政策分析-3

4.2.1 政策问题的构建程序
1、通过问题感知掌握问题情境 (Problem sensing) 2、以问题搜索认定元问题 (Problem search)
– – –
认清问题结构，优良适中还是不良。 初始问题 --- 问题的问题。 找出结构不良的政策问题。
问题感知/问题察觉

某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起 社会公众和政府有关部门关注的过程。
– –
– – –
1、本质是事物特有的属性，具有一定的客观性 2、本质是一个事物区别于其它事物的特征，是一个事物与其 它事物进行比较的结果，因此不能脱离与其它事物的比较而 存在； 3、本质是人们认定的属性，必然具有一定的主观性 4、本质是同事物的定义紧密联系在一起的，因此只要给出了 一个或某类事物的定义，一般也就揭示了该事物的本质； 5、亚里士多德又提出，事物的属或那些重要的种差都可能构 成法的本质。
公共政策问题的基本内涵 （2）
（3）价值利益与规范的冲突。
– 不同行为主体从自身利益出发，依据一定的
价值观念与行为规范，表明自己的态度，从 而造成了彼此间的冲突。
– 严重的冲突使人们感到有强烈的需求或者是
一种受到剥夺的感觉,有必要采取行动改变这 种状况
公共政策问题的基本内涵 （3）
（4）团体的活动与力量。
美国公共政策学者分类

米特罗夫与基尔曼 洛维 邓恩 戴伊
4.1.3 公共政策问题的类型
米特罗夫与基尔曼

《社会科学的方法论途径》 政策问题的概念化（problem conceptualization）
– 政策分析者使用通用的语言，将政策问题情境界定成
一个实质行动政策问题


自然观 道德观 环境观
林水波等：
– 在一个社群中，大多数人觉察到或关心到的一种情况，
与他们所持有的价值、规范或利益相冲突时，便产生一 种需要、以及某种被剥夺或不满足的感觉，于是通过团 体的活动，向权威当局提出，而权威当局认为所提出的 属于权限范围内的事务，且又采取行动，加以解决的必 要性。

邓恩：
– 还没有实现的，通过公共行动可能追求得到的需求、价


需掌握的概念：


内涵：
问题情境 元问题 实质问题 正式问题

过程： 问题感知 问题搜索 问题界定 问题陈述




知识点 1：
政策问题构建内涵

问题情境 （Problem situation）


元问题（Metaproblem）
实质问题（Substantive problem）
条件或环境。这种条件与环境引起社会上某一部分人 的需要或不满足，并为此寻求援助后补偿。

张金马：
– 公共问题，社会问题只有当通过个体与集团的行动向
政府有关部门提出，而且该问题又属于该部门权限， 政府又试图采取干预的手段去解决时，才会把他们列 入政府议程，此时的问题就成为政策问题。
政策问题（2）：

第四章 公共政策问题的构建分析
公共政策过程模型：
公共政策被视为由一系列政治活动环节所构成的过程。
公共政策问题
社 会 问 题
确 认 问 题
议 程 建 立
规 划 方 案
政 策 执 行
政 策 评 估
政 策 修 正
政 策 终 结
政策问题构建（Problem structuring）

是公共政策过程的逻辑起点
–
判断问题的实质

4、以问题陈述建立正式问题 (Problem specification)
问题界定：

对问题进行特定分析和解释的过程。
归类
诊断
实质化
问题陈述

运用可操作性语言（如运用数量的、文字的、 符号的、图表的等表达方式）对问题进行明确表 述的过程。 问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。

问题、社会问题和公共政策问题
2、 社会问题

当相当一部分人遇到同一个问题，并且彼此意识 到这一点进而认为社会规范出现问题的时候，就 不再是私人问题，而是社会问题了。
社会问题
1、部分人群偏离社会规范的过失行为。 2、往往不要制定新政策去解决。
过失性
结构性
1、社会自身结构不合理导致的社会问题。 2、需要制定新政策去解决。
4.1.3 公共政策问题的类型
洛维 --- 受到问题影响的人数及其相互间的关系来分类

分配型问题（distributive）
几乎所有提供社会福利的项目都是分配型问题 – 社会福利和公共卫生领域较多产生
–

管制型问题(regulative)
–
政府等管制者设定明确一致的管制标准与管制规则，对 标的团体从事某种活动或处理不同利益的行为加以限制 所引发的政策问题
值或改进的机会。
政策问题 ---上述理解的共同点:

被社会上多数人感知、觉察、并要求关注。 部分人的需求被剥夺，不能满足，产生了利益、 价值与规范上的冲突。 反映了一种团体活动的过程。


突出了人的行为性与动态性。
问题、社会问题和公共政策问题
1、问题（Problem）：

通常泛指实际状态与社会期望之间的差距。正 因为这种差距，才导致很多紧张状态。 通常指人们的需要、受剥夺或不满足的感觉， 这种感觉可以有自己认定也可以由他人代为认 定，但都同时产生了解决问题的诉求。

正式问题（formal problem）
问题情境 （Problem situation）

问题源于情境 是有目的, 有意识地创设各种情境, 促使人民去 质疑问难 问题情境的渊源可追溯到古希腊苏格拉底的问 题教学法或谈话法。 Note：政策问题来源于一些可以观察到的，能 够表述出来的客观事实和问题情境。
元问题（Metaproblem）

“元”字出于英语的meta 元问题也是比普通问题进一层，通常涉及本体 论和知识论， 社会学的元问题其实不是讨论社会现象，而是 讨论社会学这个学科的问题（如何可能，研究 对象等）。
实质问题（Substantive problem）


是指事物的根本问题，实质性的东西 与 “本质问题”概念相近 根据亚里士多德的“本质”概念 ：


授课内容：
公共政策问题概述


公共政策问题构建的程序
公共政策议程的建立

4.1 公共政策问题概述

定义：
–
是指基于特定的社会问题，由政府列入政策议程并 采取行动通过公共行为希望实现或解决的问题。

政策问题：
–
安德森、邓恩&张金马、林水波
政策问题（1）：

安德森等：
– 从政策意图的角度来看，政策问题可以被定义为某种
– –
现实中，常规性政策问题多为结构优良或结构适度 新问题多数为结构不良的政策问题。

实际操作中未必严格界定，主要是要有一种意识
戴伊

重视并掌握结构不良的政策问题是公共政策分析 中事关成败的大事
– –
结构不良的政策问题体现了社会价值的冲突性 政策制定者通常倾向于按照自己的价值系统去制定政 策，忽略社会偏好 政策制定者往往不愿去考虑创新性的政策 政策制定者无法罗列出所有可能的解决方案 政策制定者通常无法预测可能解决方案所有的正面和 反面结果

再分配型问题(re-distributive)
–
政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团 体享受或承担所引发的问题
4.1.3 公共政策问题的类型
邓恩 --- 政策问题的结构

结构优良 结构适度 结构不良
邓恩 --- 政策问题的结构
(1)在结构优良的问题中，

决策者人数较少，只有一个人或少数几个人；对于问题 的解决方案也仅有几个。 决策者在政策方案的效用或价值方面，能够达成一致。
– – –
4.1.4 公共政策问题的认定条件

存在一种可以确认的客观情势。
出现强烈的公众诉求。 形成明显的政策需要。


4.1.5 影响公共政策问题认定的重要因素

政治领袖 利益集团 危机或特殊事件 抗议活动 大众传播媒介 新旧事物的差别
4.2公共政策问题构建的程序


3、二级论证： 政府论证政策目标、成本、效果。 4、一级论证：最高级论证。是否进入议程
公共政策的论证
战略政策 一级论证 二级论证
功能论证
小论证
小论证

将政策项目分解为若干项目，再逐个具体论证
各项目论证一般独立完成 论证分散


功能论证：

由负责政策制定的具体组织来进行
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将主要元素的单独分析有机综合
政策问题构建：将社会问题确定为政策问题的过程
政策失败常常是因为解决了一个错误的问题。 问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。
– 对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有
效途径。
4.2.1 政策问题的构建程序

从初始问题到政策问题需要经历一个复杂的认 识过程。既要求真，又要求善。 从认识过程来看，政策问题构建包括问题感知 、问题搜索、问题界定和问题陈述四个阶段。 从认识的结果来看，包括问题情境、元问题、 实质问题和正式问题。
– 人们只有采取一定的团体或组织行动才有可能影响
有关公共组织和政府。
（5）政府的必要行动。
– 由有关政府组织或社会公共组织依法采取相应的政
策行动来加以解决。
4.1.2 公共政策问题特征 ---邓恩
1、政策问题的关联性 (interdependence)
– –
不同领域的政策问题相互关联 增加解决政策问题的难度
问题、社会问题和公共政策问题
3、公共政策问题

当公共权力主体体会到公众的公益性并趋同于 公众的诉求时，该问题就成为了一项公共政策 问题。
4.1.1 公共政策问题的基本内涵 （1）
（1）社会客观现象或问题情境； 政策问题来源于一些可以观察到的，能够表述出 来的客观事实和问题情境。
（2）对上述问题的察觉与认同； 客观的事实或情境已为社会大多数人或统治集团 及其少数权威统治者所察觉，从各自的角度感觉 到了问题的存在。
尽量缩短报告链条，减少报告层次。

问题觉察
现象扩散 关注度提升 关注人群增加
问题界定
建立议程
问题描述
举例：
社会贫富差距过大问题

情境：
–
数据，相关者

元问题：
–
主体、客体、环境，原因

实质：
–
分配问题

正式：
–
陈述
4.2.2 公共政策问题的论证
邓恩：根据论证过程所处的组织层次 1、小论证：分析小组对问题的不同部分分别论证 2、功能论证： 制定者综合，确定结构状况及所属领域。
– –
问题的性质随着成因的变化而变化。 问题和解决方案相互转化
4.1.3 公共政策问题的类型

政策问题的起源
–
E.g. 国内 & 国际

政策问题发生的领域
–
政治、经济、文化、外交、民族问题

政策问题作用范围
–
全国性、区域性和地方性

政策问题对人类的影响
–
健康、生活方式、道德、公平
4.1.3 公共政策问题的类型
–
成功解决政策问题的前提是针对正确的问题找出正 确的答案

直接影响政策过程后续阶段的程序与任务

内容：
– – – –
挖掘和确认公共政策问题 了解问题产生的原因和背景 寻找问题进入政策议程的途径 确认分析政策问题的方法
相关知识回顾

社会问题/公共政策问题？
什么样的社会问题会成为公共政策问题？ 公共政策模型？
确定政策问题类型
–
结构优良/结构适度/结构不良

对政策问题所属的领域，范围，层次和作用方 式划分
二级论证

由政府的决策机构作出 目标：
– –
选准政策问题，制定和实施科学、合理的政策 利用有限的资源，实施有限的政策

方式： 通过集中讨论政策目标、政策计划、 政策成本、政策效果等
(2)结构适度问题是指涉及一位或数位决策者在相对有 限的备选方案中进行选择。

方案的效用能够反映目标的一致性。但结果是不确定的
(3)结构不良问题通常涉及不同的决策者，其效用无法 达成一致，目标之间相互冲突。

备选方案及其结果可能是未知的，也不能够确定其风险
依据邓恩的观点：

结构优良的政策问题：经济问题 结构适中的政策问题：外交问题 结构不良的政策问题：大多问题
2、主观性(subjective)
– –
政策制定者的认知能力和价值取向 E.g. 年收入5000元，与10万元相比“贫富悬殊”
4.1.2 公共政策问题特征 ---邓恩
3、人为性(Artificiality)
–
基于人的需求而确认政策问题，必须考虑到利害关 系人的利益需求
4、动态性(Dynamics)。

在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来 做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做 什么和怎么做，人们并没有认真去考虑。
问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件， 而且还取决于相关人员的主观条件，如政治 立场、思想意识、个人利益、价值观念等。

政策问题的构建

3、以问题界定发现实质问题 (Problem definition)