美国的城市规划体系——规划法规体系[1]

美国的城市规划体系——规划法规体系

美国的宪法在本质上是州与州之间的契约。尽管它确立了联邦政府和州政府的权力范围，但它对州与州以下的各级政府之间的权力分配却未予涉及。因此，州政府以下的各级政府只能将其拥有的权力分配给地方政府。通常，地方政府的结构以及地方政府的权力与责任是由州宪法、宪章和法律所具体规定的。地方政府在执行权力的同时，也还受到联邦宪法和州宪法所保障的个人权利的引导和限制。当个人权利和政府权力范围发生不一致时，最终的促裁者是法院系统。因此，地方规划工作就要考虑如果正在处理的争端提交法庭进行法律审查，法庭会作出怎样的决定。由于美国的法院依循案例法（case law）的原则而作出判决，因此规划工作会受到过去同类案件的处理和对法庭会作出的可能判决的揣测的限制。在许多情况下，地方规划工作也受到法庭要求地方政府所做的事情的影响。

在美国，州与州之间在立法方面有着巨大的差别。在许多州的法律中只允许地方政府从事特定的规划行为，在其它的州中则要求社会区履行相当全面的规划行为。各个州的立法机构基本上都颁布了州政府与规划实践和内容相关的目标。而州的授权法（state enbling legislation）往往确定了地方政府在规划方面的功能。比如，费吉尼亚州与规划有关的州授权法就要求所有的城市、城镇和县都需要设置规划委员会并有经过批准的综合规划。在州的法律和宪法允许市政当局从事相当的规划行为州，通常都指出这些法规仅仅只保障市政当局的所作所为绝对局限于行政权力的范畴之内。州的规划是一种专门的授权法，通常是建立一个州的机构来协调州层次上的规划功能，此外也确立地方规划行为的具体内容。这些法描述了州规划委员会的功能，并规定了地方政府的规划过程。这些法通常不要求编制综合规划，列出综合规划的范围，并详细说明综合规划审批和执行的方法。州的区划授权法往往也详细地定义区划的范围、批准区划条例的过程、区划委员会的构成及其权力和功能以及区划条例修正的方法及区划条例的例外等。

就如同州层次所确立的特别授权法覆盖了城市行为的一些领域，在地方层次往往运用特别的条例来详细确定城市宪章所要求执行的具体方法。在那些没有“完全拥有者宪章”（Freeholders' Charter，这是关于市政社团的法律，在州

宪法中予以规定）的城市，州的法律可以直接起作用；在有了这类宪章的城市中，由于宪章已经以比州的法律更为严格的语词确定了行政权力的执行，因此地方的法律具有优先性。城市宪章通常以与州的授权法相似的语汇确定了规划委员会的职能，而且，只要州的法律所包括的所有任务没有更少的限制，城市宪章中的规定一般都沿用州法律的条款。

政府职能是依据于政府所拥有的行政权力。这被认为是一种内在的主权，是政府在执行关于整体福利和提供适宜的社区生活的公共政策时所具有的权利与责任。在美国联邦政府建立之初，行政权利仅仅局限于有主权的州政府，只有当涉及国家利益或者地方政府已经无法处理某些状况，而且州政府也确认需要联邦规划实践

政府的帮助并提出要求时，联邦政府才能使用这样的权力。然而，联邦的法律也影响了州与州之间的关系。另一方面，联邦政府也通过各种途径对州和地方的城市发展政策和规划的施行提供必要的政策导引。这些政策导引往往建立起了规划过程的基本结构以及在此过程中必须考虑的因素。1978年的总统向国会提交的城市政策报告是对1977年通过的住房法修正案的条款的进一步阐述。此后每2年总统就提交一份这样的报告。这类报告提出了国家的城市政策，由此而决定了联邦政府各类计划的构成及其作用范围，从而通过计划资助而影响地方城市所采取的具体措施，同时也对州政府的城市政策和工作重点起到引导和推进的作用。与此同时，各类专业性学术机构也会通过对专业规划师的宣传和学术带动而促进城市规划工作的开展，以此来引导规划的实践者，并能够促进立法者和法庭对规划的认识。

一些州通过具体的法律赋予城市和县以行政权力，其它的州则在州的宪法中予以了保障。一般而言，行政权力的目的是一致的，但在不同的州保障这种权力的方式是各不相同的。就规划过程而言，关键的就是地方政府必须拥有通过制定法律和规章来处理社区居民的行为及其财产的权力。在美国，行政权力的运用必须是为了一个有价值的目的，并且这个目标必须是明确地予以陈述过的。对于规划来讲，对私有财产的使用进行公共控制则是最为关键的因素。对于现代美国城

市规划的发展历史来讲，政府施行对私有财产进行控制的权力的演变是其中最为重要的组成部分。在本世纪初的30年中，政府对私有财产的使用进行实质性控制的权力获得了建立。20年代以来，区划作为城市规划实施的工具得到了连续的发展，并在改变区划条例过度固定和寻求区划弹性方面进行了广泛探讨，大量的新手段也得到了运用和发展。

美国的城市规划体系——规划行政体系

美国是一联邦制的国家，在建国之前先有了13个州(state)，然后通过州之间的协议，在13个州之上成立了联邦政府(Federal Government)，赋予了军事、外交、邮政、州际范围等有限的权限，而城市和住宅等领域的权限并没有由州政府赋予联邦政府，因此，在这些方面联邦政府没有可以直接参与的法律基础，这样，联邦政府参与城市规划相关活动的手段主要就是一些间接性的财政方式，如联邦补助金等。另外，由各州政府决定，在它的属下设置了各种地方政府(local government)。地方政府没有固的自治权力，只有由州授予的权力，也就是说，地方政府权力的来源只能是州宪法和法律的授权以及州宪法和法律所规定的自

治权。因此，各州的地方政府在法律性质、区域大小、人口多少、职能和组织上存在着很多的分歧，同一的名称在不同的州可能有不同的意义和内容，即使在同一个州内，地方政府之间也可能存在分歧。这是美国地方政府制度的一个重要特征。

在美国的地方政府中，县(county)是存在最广的地方政府机构。除了在新英格兰(New England)州是由镇来承担县政府的职能外，其余各州都有县的建制。在所有的地方上的正式的分支机构。县范围内的市、镇均由县政府管辖，但县政府只是行政管理的工具，没有制定政策的权力。但自治市(municipality)是一种独特的地方组织机构，它同样是州政府的'创造物'，但它同时具有立法、行政和司法三种权力。

一般而言，城市管理机构的组织形式有多种形式，如：议会市长制、委员会制和议会行政官制等。但就具体的城市而言，各类与城市规划相关的机构有着确定的地位，从事着确定的工作。