郭素森：混合所有制职业院校改革的框架设计

前一阶段，笔者在总结山东省混合所有制职业院校改革试点工作时，把“地方政府主导改革、财政部门落实职责、社会资本股份参与、教育部门协调指导，职业院校机制创新”建议为政府层面推动此项改革的路径和框架。

近期，部分专家对这个说法提出了宝贵的质疑意见。

今天，闲来无事，就这个问题进行一番讨论。

一、为什么地方政府在混合制办学改革中要担负着“主导”的职责？
很简单，因为从目前的教育举办体制上，也就是从法理上，地方政府是公办职业院校和中小学校的举办者，也就是地方政府承担着这类学校的举办责任和管理权限，也是混合所有制院校的公有资产的投入主体和公有股份的持有者，而混合制院校的特征之一是地方政府必须系院校的举办方之一。

地方政府指的是省级和县级（地级市政府本质的权限就是县级政府的权限，市域范围内具有县级权限，对代管的县并没有直接的法理管辖权限）。

这里要明确国办和公办的概念，国办指的是国家举办的部属高校，举办方应是国务院，中央财政直接投资和拨付办学经费；地方政府举办的学校应该属于公办学校，不管是省级还是县级政府。

这里，有个特殊情况，是国有企业举办的学校，虽然也属于公办学校，但资产和办学经费完全由国有企业出，情况有些复杂，随着国有企业改革，尤其是剥离办社会职能，这些学校有可能移交地方政府，地方政府承接有些困难，也可以一并实施混合制改造，举办方就成了地方政府、国有企业和社会资本，但不管怎样，地方政府在此项改革中应负有主要的主导职责。

中央政府在此项改革中，改革的具体任务并不重，因为部属高校基本上系研究型重点大学，进行混合制改造的需求并不强烈，但负有顶层设计、制定政策、领导改革的责任。

二、财政部门为何在混合制办学改革中担负主要的职责？
因为混合所有制院校的举办方之一和公有股份的持有者，是地方政府。

按既行的行政规则，财政部门拥有事业单位的资产管理权，请注意，不是国资部门，国资部门管理的是企业的国有资产或者股份。

在混合所有制改革中，如果财政部门不参与，资产就无法混合，股权就无法理清。

如果绕过财政部门，教育部门越权搞了“混合”，财政部门不认可不认定，这个“混合”就是违规甚至违法的。

同时，要注意的是，地方政府不可能直接的持有股份，一般按照资产的管理权限，交由财政部门持有，或者由财政部门主导的（教育类）投资公司，代表地方政府持有并实施管理，所谓政府方代表。

三、为什么说社会资本股份参与？
混合所有制院校必须是股份制，资产有公有、私有两种属性，所以混合所有制院校的主要参与者之一，就是社会资本方。

国有，包括国有控股企业，譬如央企，与地方政府举办的学校，属于股份制学校，而非混合所有制学校，因为资产的属性系公有。

社会资本的参与，才能更好的引进市场化的机制；如果没有社会资本的实质性参与，就不属于混合所有制学校。

有一种情况，必须引发大家的注意，就是社会资产注入式的校企合作，但只要没有股份制的改造，也不属于混合所有制学校。

这种情况，在公办职业院校中，表现的比较突出。

也正是因为财政部门的“不积极”，造成了混合所有制二级学院改革无法实施。

这种情况，能否折中一下，把资产的所有权与使用权进行适度的分离，我认为在当前这种情况下，可以尝试一下。