中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展

中国古代中央地方事权与财权关系的形成和发展

从公元前21世纪大禹建国开始，中国逐步形成中央与地方的事权与财权关系。这一关系与国家体制紧紧联系在一起。夏商周时期，部落联盟组成的夏代国家雏形向周的分封制过渡，形成了松散型的分权关系；从秦到清，中央集权的国家体制从确立到逐步强化，形成了紧密型的事权与财权关系。

国家初起的夏王朝，其中央与地方事权与财权的关系是松散的。事权上，夏王朝把王权和神权结合起来实施统治，地方对中央的义务除应夏王之召参加盟会，参与重大军事行动和派员到中央王朝供职外，最主要的义务便是“朝贡”——向中央王朝缴纳一定数量的贡品，成为中央政府的财力。而地方则以部落酋长的名义取得部落成员劳动所得的剩余产品，用于本部落的行政、司法、治安、水利和军事需要。

到了商代，中央与地方的等级意识有了加强，建立了具有邦联性质的分封制。中央的事权除了在直接统治区内进行行政管理和以国家名义进行军事行动外，还具有对诸侯拥有权力的认可权。而地方各诸侯国则有向中央政府缴纳贡赋的义务，并与商王直接统治区内的农业、畜牧业、手工业的收入一起组成中央财政收入。地方的事权和财权则由诸侯自行协调和确定，商王并不干预。

进入周代，等级制度更加明确，实行封邦建国，形成天下、国、家三个等级，中央与地方的关系比之商代更为紧密。西周王朝为此建立了“内服”和“外服”的中央行政体制，“内服”指中央政府直接统治的王畿地区，“外服”就是地方即“王畿”以外的四方诸侯。

夏代是由早已存在的部落联合组成国家，商代中央对地方开始实行自上至下的认可，而到了周代则是中央政府给诸侯授土授民，并举行相应仪式。周代获得分封的地方诸侯一旦授权建国后，就有了牧民之权。其相应的义务是纳贡、朝觐和助征伐，而诸侯在自己的封域内不但有着完整的行政、治安、水利、军事的事权和向百姓征税的财权，并且也有将采邑分封给卿大夫的权力。

进入春秋时期，随着生产力的发展，地方诸侯国力大为增强，而中央政府由于“王畿”地域在不断的分封中日益缩小，财力也随之削弱，再加上后世继任的周王驾驭能力也不如开国之初。于是强大起来的地方诸侯无视中央政府的行政管理，纷纷发动战争，兼并弱小国家。东周进入了战国时期。

战国时期，各诸侯国为赢得战争都纷纷进行变革，首先变革土地税，废除助法，即也称作藉法的力役地租，开始征收实物税。公元前594年鲁国实行“初税亩”，不限土地占有量的多少，只以面积计取实物税。税制的这一变化促成土地制度从公有走向私有，“普天之下莫非王土”的井田制被逐步废除，随着税率的增加和土地面积的扩大，地方诸侯的财力也大为增强。与此同时，诸侯国兴修水利，发展农业生产的事权也随之确立和强化，形成了地方事权和财权的良性循环。

公元前221年，秦始皇统一中国，废封建，行郡县，建立了中央集权制的国家，中央对地方的统治进入了更为直接的新阶段。首先在事权上郡县地方官都由中央政府任命，其俸禄也由国家财政开支，不再实行食邑制度。其次，改变了前代寓兵于农的制度，建立国家常备军。再次，统筹建设国防工程，修筑抵御游牧民族入侵的万里长城。第四，统一规划建设水陆交通和大型水利工程，陆路交通建造以首都咸阳为中心的帝国公路——驰道；水路沟通水系，如开凿位于广西兴安的灵渠，沟通了长江与珠江两大水系；建造郑国渠等大型水利灌溉工程。第五，统一度量衡，中央政府制定和发放标准的度量衡计量器具。第六，统一文字，由丞相李斯书写小篆作为全国范本。第七，大规模的祭祀，为了确保秦王朝从一世到万万世，不仅祭天地鬼神，还祭名山大川。鉴于这一系列事权的集中，中央政府不得不采取强有力的措施集中财力。税制上，在全国范围内实行田租、口赋、力役的税收制度。财政上，不但实行高度集中的统收统支制度，并且将国家财政和皇室财政分开。在中央政府中设置“治粟内史”和“少府”两个职官分别负责。“治粟内史”主管国家钱谷、租税的收入和支出；“少府”主管山海池泽之税，以供皇帝及皇室成员的私财之用。此外，为了赈济灾民，弥补财政不足，秦始皇四年开始鬻爵，即公开出售虚爵，以增收入。秦代的地方事权主要是征税、民政、司法、治安、赈灾、小型水利建设等。由于地方事权多，配套财力有限，往往勉为其难。陈胜吴广起义的爆发也与地方缺乏财力，难以购买交通工具，及时组织应役人员按时到达指定地点有关。

汉承秦制，秦始皇所开创的中央集权的行政体制和统收统支的财政体制在汉代有了进一步完善。

汉初管理国家财政的主官仍称“治粟内史”，后来曾改名为大农令、大司农、羲和、纳言，到东汉时则恢复“大司农”旧称。大司农管理整个国家的财政收入与支出，并通过各级地方政府，征收各种赋税，如田租、口赋等，管理全国财政收入的调度。皇室财政的收支则由少府和水衡都尉主管。

随着社会的进步，汉代中央政府比秦代有了更进一步的事权。首先是发展教育，建立从中央到地方的官学，中央的官学称“太学”。其次救灾也从临时性的卖爵赈灾发展到建立常平仓，实行制度性赈灾。所谓常平仓，就是谷贱时购进，谷贵时卖出，既作为一项财政收入，又体现了中央行使赈灾救灾的行政职能。再次，为了加快中央政令的下达速度和满足官员出行的需要，在全国各地的交通要道普遍建立了驿站。如今日浙江绍兴著名的兰亭就是当年汉代建立的驿站。第四，为了迎合富人当官的欲望，汉代中央政府也从秦始皇卖虚爵进而改变为卖实官。第五，为了确保中央财政收入不被地方所侵蚀，建立了“上计”制度，并且多由贵族担任计相，以示权威。

西汉的地方负有行政、司法、治安、教育（官学经费）、赈灾等事权，其财力主要依靠地方留存来解决。中央与州郡的收入比例一般是4:6或5:5。当时的地方财政工作由郡太守总揽，太守下置属官，郡以下的财政由县令主掌，赋税征收则由乡啬夫负责。东汉末实行州郡县三级行政制度，改由州牧总揽财政。不管行政体制如何变化，县是最基本的行政单位，各县所征赋税收入按规定标准留存外，都要全部上交州郡，再由州郡核实汇总后，通过上计吏报大司农。

三国魏晋南北朝时期中央与地方的事权与财权比较混乱。争夺天下的军事行动是当时各国最主要的事权。南北朝时期中央政府增加了宗教和文化的事权，如笃信佛教的梁武帝四次舍身同泰寺（即今南京鸡鸣寺），国家财政以三亿铜钱将其赎回，从而使拥有巨额资金的佛寺有了发展工商业和开当铺的本钱。昭明太子也以国家财政的支持作为依托，广募人才，编就了著名的《昭明文选》。

隋文帝建国之初，首先整顿国家机构，废除了北周的六官制度，恢复了汉魏以来的三省制度，同时确立六部（吏、户、礼、兵、刑、工）为政令发布机关。主管财政的户部在隋初为度支部，开皇三年（583年）曾改称民部。隋代的中央政府为了补充机关办公经费不足和解决官员福利问题，给各机关分配公廨田。同时由于朝廷增加了组织科举考试、选拔人才的事权，也相应增加了中央财政支出。

唐承隋制，进一步完善了三省六部制。唐代中央政府增加了发展文化艺术的事权。如唐太宗应唐僧玄奘之请，建立了译经院，组织大批人才花了一百多年时间把从印度传入中国的梵文经书全部翻译成中文，从而使佛教进一步中国化，成为中国传统文化的组成部分。在唐代作为地方官的刺史、县令，对境内的财政工作负有重要职责，其中县令的责任尤其重要。州衙与县衙中设有管理财政事务的“专当官”户曹和仓曹，具体承办赋税的征纳、催收等事宜。县设县丞、县尉，通称为“县佐”，作为辅佐县令的助手，其重要职责之一是“收率课调”。县之下是“百户为里，五里为乡”的基层政权组织，里正的职责之一是“催驱赋役”，是负责财政工作的最低层胥吏。

安史之乱后，朝廷鉴于自身集权的削弱和地方分权的加强，只好将一部分税收和一部分财权划归地方，以换取地方政府对中央的政治支持。在税制上改变了前期的单一农业税收结构，采用以两税为代表的农业税与以榷盐为代表的商品税并重。唐朝中央与地方之间的财政关系由中央集权的统收统支的管理体制，逐渐演变为中央与地方两税三分的管理体制，即两税收入以州为单位划分为留州、送使、上供三个部分。

宋代开国皇帝赵匡胤汲取了唐朝财权和军权失控的教训，从开国起就十分注重中央集权。首先，他通过“杯酒释兵权”的手段将养兵、用兵之权全部集中到中央，同时他认为天下只有造反的百姓，没有造反的士兵，从而把募兵也作为赈灾的一项措施，称之为军赈。因此，宋代的养兵支出十分庞大。其次，宋王朝为了征收更多的酒税，以国家财力为资本，建立拥有卖艺妓女的国营酒楼。再次，宋代在交通枢纽地区通过设立路转运使来控制赋税的征收和转运，使中央政府有了足够的财力以保证其行使事权。

宋代主管财政的三司与主民的宰相、主兵的枢院并列为国家三大要务。它总揽盐铁、度支、户部三司，号称计省。三司衙门则通过考课制度来维护其对地方财政的统辖权。

宋代地方行政由路、州（军）、县组成。中央政府不仅要求各级地方官员亲自过问税收收入，并且要求每月将所掌管的盐、酒曲、征商和地税等账目提供给三司，