促进公益性文化事业发展的措施
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L 理论研讨 Lilunyantao
促进公益性文化事业发展的措施研究
■陆晓晖 / 审计署审计科研所
摘 要：公益性文化是一个国家或地区文化底蕴和文化积累的重要展示，是文化建设的重要组成部分。 本文认为， 要解决公益性文化事业单位发展中存在的问题，必须从政府、事业单位等多方面出发，建立完善的投入机制、管理机制、 分配机制和激励机制，从而促进公益性文化事业的发展。
公益性文化是一个国家或地区文化 底蕴和文化积累的重要展示， 是文化建 设的重要组成部分。 公益性文化主要是 指为公众无偿提供的文化产品和服务， 或可以进行经营活动， 获得一定的经济 收益， 但其收入不能达到其从事文化创 造所付出的劳动价值， 并且其经营性收 入主要用于组织的基本建设。 发展公益 性文化事业是社会主义制度下保障人民 基本文化权益的基本途径， 是实现文化 发展成果由人民共建共享的制度保障。 公益性文化事业单位是公益性文化建设 的骨干， 其思想认识和发展状况是公益 性文化发展的决定因素。 由于“公益性” 的特征， 财政政策的支持力度与方式起
O Lilunyantao 理论研讨
下， ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ府在经济领域的主要职能应集中 于公益性事业，在公益事业上加大力度， 从建设财政转向公共财政， 合理进行资 金分配。 同时应公布财政文化支出的具 体数据，接受公众的广泛监督。 改革政府 对文化事业的投入方式， 比如更多地实 行按项目拨款和以奖代拨， 建立财政投 入的激励机制。
二、 政府作为社会公共事务的管理 者， 要推动完善与公益性文化相关的税 收政策、评价体系和问责机制。 政府的主 要职能是为社会各个主体创造良好的生 存发展环境，保障公共秩序，维护公共利 益，综合运用经济手段、法律手段和必要 的行政手段来调控市场运行和各主体的 行为。 政策调控是政府运用 “看得见的 手”管理社会事务的有效手段。 要完善公 益性文化单位和文化产品的税收优惠政 策、 资助政策和其他企业机构投资公益 性文化单位的税收鼓励政策。 健全公益 文化事业单位及其领导人的考核指标体 系，明确产品和服务的标准。 建立政府系 统内部上下级之间和政府部门之间的文 化建设问责机制， 运用行政性手段有效 约束、 引导公益性文化事业单位做好公 益性文化产品的供给。
10着非常重要的作用。 审计月刊 2012 年第 6 期（总第 290 期）
在现实中， 各级文化事业单位承担 了公益性文化产品的创意、制作、传播和 宣传， 为我国文化事业的发展做出了积 极的贡献。 然而，公益性文化单位自身的 生存与发展也一直受到社会关注。 在 2011 年度预算执行和其他财政收支情况 及决算（草案）审计中发现，一些公益性 文化事业单位存在着违反预算管理规定 以及其他方面的问题， 如在项目经费中 开支本单位人员劳务费、 通过下属公司 大量从事非文化的经营性活动获利而忽 视文化主业、 文化产品质量不高传播不 畅、 收受国外公司赞助款利用公共资源 为国外公司产品做宣传而背离公益性 等。 这些问题的存在，一方面是由于这些 单位对预算执行的严肃性以及单位的公 益性质认识不足； 另一方面也是由于财 政投入不充分， 文化事业单位人员工资 收入偏低、 缺少必要和灵活的激励机制 诱使违规的发生。 要解决这些问题，应当 从政府、事业单位等多方面出发，建立完 善的投入机制、管理机制、分配机制和激 励机制，促进公益性文化事业的发展。
三、 政府作为公益性文化产品和服 务的购买者之一， 要加大政府采购的力 度。 公共服务是政府的重要职能，也是财 政资金使用的重点。 要努力探索财政支 持公益性文化事业的新方式， 增强财政 投入的有效性、激励性和引导性功能。 加 大对公益性文化的政府采购， 实行以购 代拨， 是政府对文化事业投入方式的改 革。 公益性文化事业单位要想获得政府 采购和补贴， 必须注重提高公益性产品 和服务的质量。 政府通过结果导向的投 入方式，掌控了文化产品的产出，其实质 是以市场运作的手段建立财政投入的激 励机制， 增加财政投入的有效性和引导 性。 同时，公益性文化产品的质量和销路 得到解决， 也吸引了企业和其他社会力 量共同参与投资， 产生多方受益的多赢 效应，有利于充分调动社会力量，建立多 元化投入格局。
关键词：公益性文化 发展 机制
文化，是人类在社会历史发展中不断 创造、总结、积累下来的物质财富 与精神财富的总和。 文化与经济和政治 相互交融， 在综合国力竞争中的地位和 作用越来越突出。 党和政府一向高度重 视文化建设， 党的十七届六中全会提出 了推动社会主义文化大发展大繁荣、努 力建设社会主义文化强国的重大战略任 务。 文化建设是中国特色社会主义事业 总体布局的重要组成部分， 文化繁荣发 展是全面建设小康社会的重要目标。
一、 政府作为公益性文化建设的主 要投资者，要不断加大财政投入的力度。 公益性文化具有公共物品的性质， 必须 坚持政府主导。 政府在文化领域的职能，
最主要的是发展公益性文化事业， 而在 我国当前的条件下， 发展公益性文化事 业的主要途径是加大政府财政投入力 度。 我国财政收支数据显示：过去五年财 政对文化事业（文化体育与传媒支出）的 投入占全国财政收支的比重是逐年下降 的。2006 年，各级财政对文化事业的投入 占 全 国 财 政 收 入 的 比 重 是 2.16% ，2009 年是 2.04%，2010 年是 1.86%，2011 年降 为 1.82%。 2006 年各级财政对 文 化 事 业 的投入占全国财政支出的比重是 1.785% ，2009 年 是 1.84% ，2010 年 是 1.7%，2011 年降为 1.59%（如果扣除其中 对体育事业的投入，占比将更小）。 尽管 财政对文化投入的绝对数在增加， 但与 财政收入和支出的增速相比， 财政对文 化的相对投入是在不断下降的。 而在同 期， 财政对于其他公益行业和基础设施 投入的倾斜力度都远远大于对公益性文 化的投入。 可见，财政对公益性文化投入 的倾斜力度比较微弱。 文化事业对于国 家建设和民族成长具有长远的战略意 义，需要持久而大力地培养，促使其不断 发展。 目前，虽然公益性文化投入还缺乏 刚性的法律保障， 但是政府部门在财政 投入上必须加以重视。 要转变政府的职 能和观念， 在市场经济逐步完善的情况
促进公益性文化事业发展的措施研究
■陆晓晖 / 审计署审计科研所
摘 要：公益性文化是一个国家或地区文化底蕴和文化积累的重要展示，是文化建设的重要组成部分。 本文认为， 要解决公益性文化事业单位发展中存在的问题，必须从政府、事业单位等多方面出发，建立完善的投入机制、管理机制、 分配机制和激励机制，从而促进公益性文化事业的发展。
公益性文化是一个国家或地区文化 底蕴和文化积累的重要展示， 是文化建 设的重要组成部分。 公益性文化主要是 指为公众无偿提供的文化产品和服务， 或可以进行经营活动， 获得一定的经济 收益， 但其收入不能达到其从事文化创 造所付出的劳动价值， 并且其经营性收 入主要用于组织的基本建设。 发展公益 性文化事业是社会主义制度下保障人民 基本文化权益的基本途径， 是实现文化 发展成果由人民共建共享的制度保障。 公益性文化事业单位是公益性文化建设 的骨干， 其思想认识和发展状况是公益 性文化发展的决定因素。 由于“公益性” 的特征， 财政政策的支持力度与方式起
O Lilunyantao 理论研讨
下， ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ府在经济领域的主要职能应集中 于公益性事业，在公益事业上加大力度， 从建设财政转向公共财政， 合理进行资 金分配。 同时应公布财政文化支出的具 体数据，接受公众的广泛监督。 改革政府 对文化事业的投入方式， 比如更多地实 行按项目拨款和以奖代拨， 建立财政投 入的激励机制。
二、 政府作为社会公共事务的管理 者， 要推动完善与公益性文化相关的税 收政策、评价体系和问责机制。 政府的主 要职能是为社会各个主体创造良好的生 存发展环境，保障公共秩序，维护公共利 益，综合运用经济手段、法律手段和必要 的行政手段来调控市场运行和各主体的 行为。 政策调控是政府运用 “看得见的 手”管理社会事务的有效手段。 要完善公 益性文化单位和文化产品的税收优惠政 策、 资助政策和其他企业机构投资公益 性文化单位的税收鼓励政策。 健全公益 文化事业单位及其领导人的考核指标体 系，明确产品和服务的标准。 建立政府系 统内部上下级之间和政府部门之间的文 化建设问责机制， 运用行政性手段有效 约束、 引导公益性文化事业单位做好公 益性文化产品的供给。
10着非常重要的作用。 审计月刊 2012 年第 6 期（总第 290 期）
在现实中， 各级文化事业单位承担 了公益性文化产品的创意、制作、传播和 宣传， 为我国文化事业的发展做出了积 极的贡献。 然而，公益性文化单位自身的 生存与发展也一直受到社会关注。 在 2011 年度预算执行和其他财政收支情况 及决算（草案）审计中发现，一些公益性 文化事业单位存在着违反预算管理规定 以及其他方面的问题， 如在项目经费中 开支本单位人员劳务费、 通过下属公司 大量从事非文化的经营性活动获利而忽 视文化主业、 文化产品质量不高传播不 畅、 收受国外公司赞助款利用公共资源 为国外公司产品做宣传而背离公益性 等。 这些问题的存在，一方面是由于这些 单位对预算执行的严肃性以及单位的公 益性质认识不足； 另一方面也是由于财 政投入不充分， 文化事业单位人员工资 收入偏低、 缺少必要和灵活的激励机制 诱使违规的发生。 要解决这些问题，应当 从政府、事业单位等多方面出发，建立完 善的投入机制、管理机制、分配机制和激 励机制，促进公益性文化事业的发展。
三、 政府作为公益性文化产品和服 务的购买者之一， 要加大政府采购的力 度。 公共服务是政府的重要职能，也是财 政资金使用的重点。 要努力探索财政支 持公益性文化事业的新方式， 增强财政 投入的有效性、激励性和引导性功能。 加 大对公益性文化的政府采购， 实行以购 代拨， 是政府对文化事业投入方式的改 革。 公益性文化事业单位要想获得政府 采购和补贴， 必须注重提高公益性产品 和服务的质量。 政府通过结果导向的投 入方式，掌控了文化产品的产出，其实质 是以市场运作的手段建立财政投入的激 励机制， 增加财政投入的有效性和引导 性。 同时，公益性文化产品的质量和销路 得到解决， 也吸引了企业和其他社会力 量共同参与投资， 产生多方受益的多赢 效应，有利于充分调动社会力量，建立多 元化投入格局。
关键词：公益性文化 发展 机制
文化，是人类在社会历史发展中不断 创造、总结、积累下来的物质财富 与精神财富的总和。 文化与经济和政治 相互交融， 在综合国力竞争中的地位和 作用越来越突出。 党和政府一向高度重 视文化建设， 党的十七届六中全会提出 了推动社会主义文化大发展大繁荣、努 力建设社会主义文化强国的重大战略任 务。 文化建设是中国特色社会主义事业 总体布局的重要组成部分， 文化繁荣发 展是全面建设小康社会的重要目标。
一、 政府作为公益性文化建设的主 要投资者，要不断加大财政投入的力度。 公益性文化具有公共物品的性质， 必须 坚持政府主导。 政府在文化领域的职能，
最主要的是发展公益性文化事业， 而在 我国当前的条件下， 发展公益性文化事 业的主要途径是加大政府财政投入力 度。 我国财政收支数据显示：过去五年财 政对文化事业（文化体育与传媒支出）的 投入占全国财政收支的比重是逐年下降 的。2006 年，各级财政对文化事业的投入 占 全 国 财 政 收 入 的 比 重 是 2.16% ，2009 年是 2.04%，2010 年是 1.86%，2011 年降 为 1.82%。 2006 年各级财政对 文 化 事 业 的投入占全国财政支出的比重是 1.785% ，2009 年 是 1.84% ，2010 年 是 1.7%，2011 年降为 1.59%（如果扣除其中 对体育事业的投入，占比将更小）。 尽管 财政对文化投入的绝对数在增加， 但与 财政收入和支出的增速相比， 财政对文 化的相对投入是在不断下降的。 而在同 期， 财政对于其他公益行业和基础设施 投入的倾斜力度都远远大于对公益性文 化的投入。 可见，财政对公益性文化投入 的倾斜力度比较微弱。 文化事业对于国 家建设和民族成长具有长远的战略意 义，需要持久而大力地培养，促使其不断 发展。 目前，虽然公益性文化投入还缺乏 刚性的法律保障， 但是政府部门在财政 投入上必须加以重视。 要转变政府的职 能和观念， 在市场经济逐步完善的情况