国有土地储备经营管理对策与思考

国有土地储备经营管理对策与思考

建立完善城市土地储备经营制度和法律制度

土地储备经营制度实质是政府根据城市建设和社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划、土地年出让计划和城市规划，结合和运用行政、法律、经济等手段对城市土地进行集中和前期经营管理，有计划的将其投入市场出让的制度。在这个过程中涉及到了征购、拆迁、改造、补偿、整理、经营、出让等多个环节，因此每一个环节及其相关的事物都需要有法规制度来明确和约束，规范程序、规范市场才能保证市场公平有序繁荣。法律制度是我们一切行为和处事的准则，在一个法制社会里，人们通过法制的约束来营造合理有序、公平的生存生活空间。按照法律解释，没有法律明文规定禁止的就是可行的，这就会给社会带来很多灰色地带，同时也是制造混乱和不公平的温床。在市场体制不完善的情况下，道德风险与交易成本之间的关系复杂，依靠道德来实现公平、公正是很难实现的。权钱交易，人情交易，以及其他的非正当交易都是滋生腐败的最好途径。因此完善土地经营法律制度，是对储备制度运行和市场繁荣有序发展的保障。

强化政府职能发挥城市规划在土地经营中的引导作用

强化政府职能，完善土地市场化运作制度是城市土地经营管理的关键所在。目前，土地财政在多数地方财政中占很

大比例，因此只有加强政府统一管理的职能，协调和分配好各部门之间的利益，才能发挥土地储备的作用。我国正处市场经济发展中，投资行为市场化，投资主体多元化，决定了政府必须通过市场化来配置土地资源。实行土地储备制度，革除土地资源行政化配置，就是为了实现土地市场化运作。因为只有实行市场化运作，才能实现土地资源的优化配置，才能实现土地资源价值的最大潜值，才能真正的合理的、高效的、科学的配置使用土地。城市土地经营需要综合的运用市场和计划两种机制来实现土地资源的优化配置和社会公共利益的最大化。坚持规划先行是城市土地经营的首要工作，根据城市的发展方向、定位等因素科学的编制城市规划，是引导城市布局和有序建设的根本保障。目前，许多城市都存在违法违章建筑，以及城市产业或项目布局不合理，盖了再拆，浪费人力物力和社会财富。主要的原因是先批地后规划，先项目落地建设后规划，在郑州市就出现很多项目先建设而后补办一切手续，这往往都不符合城市总体规划，带来日后要解决的问题。因此要改变这种局面就要发挥规划先行的引导作用，在规划时要将重大项目安排实施列入规划，在保障土地经营科学运作及耕地占补平衡的前提下，及时调整和编制土地利用总体规划，加强土地市场监督，严格查处违规违法用地情况，维护城市土地规划和政府职能的严肃性。

学习成功经验拓展土地储备经营融资渠道

积极争取政府资金支持是储备机构的基本工作，但是地方政府财力有限是通病，我们不能等、靠、要。通过研究成都和重庆利用新增地建设用地贷款的经验及国家相关政策的规定，利用新增地抵押贷款是解决土地储备资金的一个重要的途径，不仅符合政策规定，也被各地实践证明是行之有效的。由于郑州市对新增地抵押贷款的限制，致使近几年郑州市几乎没有利用储备的新增地进行抵押贷款，极大增加了郑州市土地储备资金的压力。因此，协调政府及相关部门放松对新增地抵押贷款的限制，制定出合适的新增地抵押贷款的办法，是解决土地储备融资困难的当务之急。同时，对于抵押贷款模式的选择，根据《土地储备管理办法》的规定，结合郑州市土地储备的实际和外地的经验，比较符合郑州市新增地储备的做法是：对于办理完成农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地储备中心和各区政府签订征地补偿安置协议，在储备中心依据协议支付部分土地补偿费后，就可以办理储备土地使用证，储备中心利用该储备土地进行抵押贷款。另外，对于已抵押的储备土地需要出让的，可以参考成都和重庆的经验，由抵押贷款的银行出具同意出让的函件，在没有解除抵押的情况下，先行办理招拍挂前期的手续，并在招拍挂成交之前归还银行贷款，对储备土地进行解押。同时积极探索项目贷款。利用项目贷款，主要是指对于成片开发的园区或大型基础设施建设，按项目进行贷款，由园区

内土地或建设项目周边配套土地的出让收益作为项目贷款的还款来源。具体又可分为两种方式：一是项目单独立项，不含周边土地开发的投资，仅以土地出让收益作为还款来源，由政府或财政部门出具相关文件明确这一部分的土地出让收益专款专用，优先用于归还项目贷款。这也是当前各地通行的做法。二是将基础设施投资和配套的土地开发投资打包，按照一个项目进行立项，项目内的土地出让收益即是项目自身的收益，该项目收益作为项目自身的还款来源。

引入行业协会建立行业自律体系

市场的发展不能单纯的依靠政府大包大揽，政府也没有那样的能力和经济实力，如果市场的发展要完全依靠政府来实施，那只会导致市场扭曲发展，体制呆板，滋生腐败。因此以政府为主导，以市场为主体，发挥市场自身的调控功能是世界各国发展本国经济的一个主要手段。在经济学中我们都知道要发挥有形的手和无形的手，两个手的共同作用才能使市场健康稳定的发展。土地行业是一个特殊的行业，其关系到城市发展和人民切身利益，因此更好的管理经营土地是城市政府的一个重要任务。在长期的经济发展中，在政府的主导下，许多行业都建立了自身行业的行业协会，为行业的发展起到了不可估量的促进作用；行业协会是政府管理部门和市场企业之间承上启下的桥梁和纽带，承担着上情下达，为政府建言献策的功能，同时又有引导企业诚实守信，依法

经营的职能。在土地行业引入行业制度，也是促进行业规范发展的一个重要手段，同时也是实现我国建立小政府大市场的主要方法。行业协会的建立，使整个土地行业有了自律行为和互相监督，在行业里形成一套符合政府规定的，同时又促进行业发展的制度。一些行业内部自身的问题和一些小的矛盾就会依靠行业协会解决，不用把所有的问题都推向政府，这样做不仅提高了政府的工作效率，同时也使行业的矛盾能够及时减化。行业协会还有一个重要的功能就是向政府提供行业发展的建议，为政府制定行业发展的法规提供更为直接和真实的情况。目前，城市土地经营管理并没有这一行之有效的行业组织，努力推进这一组织的建设将会为土地行业的发展提供积极的动力。

研究金融政策引入市场资本

在前文分析研究中，我们指出土地经营管理也是一个需要巨额资金的资金密集型行业。通过城市土地的收储和供应来调控市场和促进城市发展，需要大量的资金做支撑，单纯的依靠政府，政府财力支撑有限；我们通过常规的融资方法贷款、发行债券、信托以及我们借鉴其他城市中的抵押土地等模式融资获得的资金量也是有额度的。如何开源就成为寻求资金的重要问题。笔者认为经济的发展，主要依靠市场自身的发展，政府需要做的就是引导和规范。我国的经济体制是以公有制为主体的多种经济共同发展的格局，从长远来看