PPP项目政府采购方式的选择及采购流程

一、引言

政府和社会资本合作模式（“PPP ”模式）是指政府与社会资本在基础设施和公共服务领

域建立的一种长期合作关系。2014年9月23日，财政部发布《财政部关于推广运用政府

和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金（2014）76 号），拉开了在全国范围内推广PPP模式的序幕。

为规范PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等各环节的操作流程，2014年11

月29日，财政部印发了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金（2014）113

号，下称“113号文”）；2015年12月31日，财政部印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号，下称“《PPP项目采购办法》”），对政府采购PPP项目的流程进行进一步规范。

根据113号文和《PPP项目采购办法》，PPP

项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式；

PPP项目的一般采购流程包括资格预审、采购文件的准备和发布、提交采购响应文件、采购评审、采购结果确认谈判、签署确认谈判备忘录、成交结果及拟定项目合同文本公示、项目合同审核、签署项目合同、项目合同的公告和备案等若干基本环节。

然而，对于上述五种采购方式的适用条件和具体采购流程，113号文和《PPP项目采

购办法》并未给出进一步的细则行规定。根据113号文第十七条第一款，“项目采用公开

招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有

关规定执行”；而对于竞争性磋商的采购方式，113号文第十七条第二款也仅在采购公告

发布及报名、资格审查及采购文件发售、采购文件的澄清或修改及响应文件评审等几个环节进行了规定，对于竞争性磋商采购方式的适用条件、以及其他采购环节上的流程，113号

文并没有进一步规定。

因此，在实务操作中，113号文和《PPP项目采购办法》的现有规定并不能满足PPP

项目采购的流程性规范需要。为此，我们特对113号文、《PPP项目采购办法》、《招标

投标法》（主席令第21号）、《招标投标法实施条例》（国务院令第613号）、《政府采购法》（主席令第68号）、《政府采购法实施条例》（国务院令第658号）、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）、《政府采购非招标采购方式管

理办法》（财政部令第74号）、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）等文件进行了系统性的梳理，旨在厘清PPP项目五种采购方式的具体操作流程。

二、PPP项目的采购方式的适用条件根据《政府采购法》、113号文、《PPP项目采

购办法》、《政府采购非招标采购方式管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂

行办法》等规定，PPP项目五种采购方式的适用条件如下：

公开留标处开招标至要适用于核心边界荣件和技术经济参孜明确、我整、符舍国

家迭律法規和敢侑采腐政策，且采购中不作更改的I页目"

遂痔招标（1＞具奋特殍性，只能从有眼范園的供应商*t采购的丨

（2）乘用公开招标方置的圏用占MS®顶目总价值的比例过丸的*竞争性礁判（t）招折后没有供应商投标或盍设肓台格标的或者重新招标未能感

立的：

（2）U术复染或酋性廣特殊，不能舖走详细规格或者具体要求的；

（3）采用扭标所需旳间不擁繭足用户紧急需要的1

（4）T能事先计算出蔔格总颔的o

竞争性張商＜n 政阳购买服势顷目；

（2）技术复杂或音性馬特殊，不能确定详细规格或者具体要求的,

（3）因艺术品采购、盍利、专有技术克盲服奔的时间、敎重事先不能确走

等原因不能事先计篇岀怖搐怎额的匚

C4）市炀竞备不充分的科硏顶目*以泾需要扶持的科技成果辖化项

（5）按照招标投标法及其奚施杀例必须进行招标的工程逢谡项目以外的工

程聲谡顷目•

单一来頼采魏（1）□能从m应商处采购的匚

（2）发生了不可预见的案恿情况不能丛捷他保应商处采购的匚

（3＞瘀须保证原有乘购顷目一致性或者服劳凰査的要求，棗翌绻銀规原供应

商处遶购，且添圃资金忌额不超遇膜舍同乘輸金额百分之+的。

根据《政府采购法》第二十七条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第四条、《政府采购非招标采购方式管理办法》第四条和《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办

法》第四条等规定，就政府采购的服务项目，各级政府应当制定公开招标的数额标准。达到公开招标数额标准的服务项目，必须采用公开招标的方式进行采购；达到公开招标数额标准

的服务项目，拟采用公开招标以外的采购方式的，采购人（即PPP项目的实施机构，下同）应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

三、PPP项目采购的基本流程

（一）资格预审

根据《PPP项目采购办法》第五条，PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构

应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融

机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

一般的政府采购中，资格预审并非采购的必经前置程序，然而，PPP项目中，无论采

取何种采购方式，均应进行资格预审程序。我们理解，这是由于PPP项目作为一种新型的

政府采购服务、建立了政府与企业间的长期合作关系，政府希望通过前置的资格预审程序，实现项目实施机构对参与PPP项目的社会资本进行更为严格的筛选和把控，保障项目安全。

根据《招标投标法实施条例》、113号文和《PPP项目采购办法》等规定，PPP项目

资格预审流程如下：

（二）公开招标和邀请招标

根据《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购法》、《政府采购法实

施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、113号文和《PPP项目采购办法》