××港码头初步实施方案

××市××港海港港区液体化工码头项目

采用PPP模式的初步方案

一、项目基本情况

1、项目名称

××市××港海港港区液体化工码头项目

2、项目类型

新建

3、项目地点

××市××港海港港区

4、项目概况

项目提供的公共产品和服务内容：××市海港港区东堤端部将建设液体散货泊位，为了进一步完善港区布局，服务腹地内化工企业，拟在在建的2×30000吨级散杂货泊位以北延建2×30000吨级液体化

工泊位。将承运海港港区运量部分，即燃料油85万吨，成品油及其他石油制品35万吨，共计120万吨。本工程设计代表船型为30000吨级化学品船、油船，最小可兼顾至3000吨级化学品船和5000吨级油船。

本工程对应规划岸线，建设2个30000吨级液体化工泊位（码

头结构按50000吨级设计），码头总长616m。码头主体采用重力式结构，前沿顶高程6.0m，前沿底高程-13.6m，前沿停泊水域宽度65m，泊位底高程-12.9m；船舶回转区布臵于泊位前方，直径370m；工程区北侧为护岸，长700m。

本工程陆域占地面积约42.9万m2，通过吹填形成，沿其纵深

方向依次布臵装卸工艺、罐区道路等。码头装卸采用输油臂和软管结合的装卸方式。码头推荐结构方案采用重力式沉箱结构，护岸采用抛

石斜坡堤结构。

建设规模综合考虑港口规划、运量预测、设计船型、航道及

防波堤实施序列等因素综合确定。

港口规划：根据《××港总体规划》，工程拟建处规划为液

体散货作业区，码头岸线总长960m。

航道：××港海港港区航道工程以30000吨级起步，目前30000吨级航道工程已开工建设，预计“十二五”内建成；远期海港港区航道将浚深至50000~100000万吨级，根据港口建设计划，预计海港港区50000吨级航道将于“十三五”中期建成。

防波堤：××港海港港区防波堤一期工程已建成，建设东防

波堤5850m；二期工程将建设东防波堤2.47km和西防波堤13.18km，工程建成后防波堤堤头位于-6.5m等深线，口门宽度1520m，目前防波堤二期工程已开工建设，建设工期约18个月。

锚地：规划××港2#危险品锚地位于外航道南侧，水深

14~16m，面积20km2，可满足50000吨级液体化工品船锚泊。

运量安排：根据预测，2015年××港液体散货运量缺口将达330万吨其中本工程年运量安排为220万吨，主要货种包括燃料油、溶剂油、烧碱等。

设计船型及组合靠泊：本工程设计船型为30000吨级化学品船, 兼顾30000吨级以下油船和化学品船，由于目前××港仅在套尔河港区拥有1个1000吨级泊位，本工程建成后将承担××港约95%的液体散货运量，考虑到运输货种的多样性和船舶到港的不均衡性，本工程码头大部分时间内将呈现不同船型组合靠泊的情况，尤其是运输液体化工品的船型主要为10000吨级以下的内贸船舶。经核算，在满足完成预测吞吐量前提下，考虑船舶组合靠泊的概率，本工程的合理建设规

模为建设2个30000吨级液体化工泊位。

5、项目投资规模

项目总投资万元，其中工程费用万元。

6、资金来源

项目总投资万元，其中资本金拟定为万元，由××港务集团有限责任公司和社会资本方共同出资；剩余建设资金由项目公司通过融资方式解决。

二、可行性分析

项目采用 PPP 模式运作的必要性和可行性

1、国家政策鼓励

财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金…2014?113号规定，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导

意见》国发…2014?60号文规定，推广政府和社会资本合作（PPP）模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共

服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发 (20)

15?42号规定，广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政

府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（2015年第25号令）中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

××市××港海港港区液体化工码头项目属于交通运输类基

础设施建设项目，符合《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金…2014?113号、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发…2014?60号、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发…2015?42号等相关文件对P PP项目的行业适用性规定，适于采用PPP模式进行运作。

2、行业主管部门和融资平台支持意愿较强

鉴于项目的特征，项目对资金需求量大，开发运营周期长，涉及领域广（包括项目规划设计、项目建设、项目运营等），单独由政府或政府平台公司完成难免会出现资金缺口，影响项目实施进度。而单独由社会资本方进行开发建设与运营管理，则对社会资本方的开发建设能力与综合水平有较高的要求，亦可能因与政府监管机构之间的沟通不畅对项目产生不良影响。需要政府和社会资本合作，相比于传统的政府采购模式，PPP 模式一方面减轻了政府财政压力，另一方面能使项目的实施更加高效，由于政府采购是为了满足实现政府职能和社会公共的管理进度、质量，分担部分风险，提高项目采购的效率，与传统方式相比，PPP更能实现“物有所值”目标。其原因在于：风险转移，打包合同、发挥规模效应、调动私营部门创新、提高公共项目的质量等。因此，政府及相关融资平台易于接受该模式。

3、有利于转换政府职能，减轻财政负担，降低政府的债务风险。

项目实施采用 PPP 模式后，政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证项目质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

4、有利于降低项目总体风险。

PPP 在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部

分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低

了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同

时也拥有一定的控制权。

5、有利于提高公共财政使用效率，保障项目公益服务质量。

社会资本方参与项目能推动在项目设计、施工、设施管理过程

等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验，从而用相

对较少的成本，提供最优的公共服务和产品。

三、初步实施安排

项目设计与建设进行竞争性磋商择优遴选社会资本方，项目在建设完成后由政府委托SPV公司经营。

1、合作模式

1)运作方式：本项目采用PPP合作模式，由本次政府采购甄选的社会资本与政府指定机构合资成立特殊项目公司（SPV）负责具体项目建设，同时负责项目的管理及运营；

2)投资收益：合作期内政府和社会资本投资收益主要来源为项目运营收益，政府和社会资本共担风险、共享收益。

2、投融资模式

项目资本性支出的资金来源、性质和用途

项目总投资万元，根据国务院《关于调整和完善固定资产投资

项目资本金制度的通知》（国发[2015]51 号），本项目属于码头类

基础设施项目，资本金比例维持 20%不变。因此，资本金拟定为万元，由××港务集团有限责任公司代表政府方出资万元（持股比例

为30%），中标社会资本方出资元（持股比例为70%），政府方与社会

资本方持股比例为3:7。

3、回报方式

PPP项目的付费机制约定PPP项目中的收益回报，主要包括三类：政府付费，是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费，通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施和公益事业项目；使用者付费，是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，通常用于可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施和公用事业项目；可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

综合考虑××港现有及在建拟建液体化工泊位，××港现有液体散货泊位的通过能力仅有20万吨，2015年石油制品和液体化工品通过能力缺口分别为180万吨和150万吨。本工程重点安排港口运输协议相对落实、运输需求相对紧迫的燃料油、汽柴油、润滑油、溶剂油、煤焦油、烧碱、二甲基甲酰胺、醋酸、醇类等货种。

通过上述分析可知，本项目建成后可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务，由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。故本项目采用使用者付费模式。

四、财务测算

经测算，本项目财务内部收益率为 8.55%，税前财务净现值为万元，投资回收期年。通过以上指标可以看出，本项目具有一定的财务盈利能力，经济效益较好。由盈亏平衡分析可知，项目经营期均以生产能力利用率表示的盈亏平衡点BEP值达到37.72%，即能达到盈亏平衡。该指标表明，该项目抗风险能力较

五、风险分配基本框架

（一）风险分配原则

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府

风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社

会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗

力等风险由政府和社会资本合理共担。

项目实施机构在风险识别与分担结构时充分考虑到项目方

案的吸引力，制定合理的风险分担结构。项目的风险分配遵从以

下原则：

1. 承担风险的一方应该对该风险具有控制力；

2. 承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相

应保险）；

3. 承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；

4. 由该方承担该风险最有效率；

5. 如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

（二）风险识别与应对措施

1、前期阶段的风险分析及应对措施

⑴风险分析

项目合规风险。项目的合法合规性主要包括项目的依法立项、工程项目用地的合法取得、初步设计方案的批准、项目前期的批复、环境评价和工程地质灾害评价、地震评价、文物评价等环节，每一环节出现问题都会导致项目中断甚至停止，该风险将主要由

政府方承担。导致项目合规风险的主要因素就是上述环节中涉及到的事项是否已经确定，并附有批复文件。

⑴风险应对

在项目前期与环保、发改、土地、住建、交通、海事等部门

充分沟通，保证项目前期手续的合法性和完整性。

2、融资阶段的风险分析及应对措施

⑴风险分析金融市场的变化对项目融资造成的风险。

在本项目中，由于项目资产价值的 70%以上由社会资本自行

出资，其余资金由社会资本（或项目公司）通过各种渠道融资筹集。目前，项目公司广泛采用的是向金融机构贷款的债务融资模式，因此对金融市场上的利率变动较为敏感。在本项目实施过程中，如果借贷双方采用固定利率，利率下降项目社会资本将承担

利息损失。如果采用浮动利率，利率上升将会增加社会资本的利

息负担，为此付出更高的利息代价，使其资金回报与预期产生偏差，严重时将会导致其不能如期还款而发生违约行为；反之，利

率下降，将会增加项目社会资本的机会成本，使其获取利息差额

的收益。一旦发生银行政策变化、银根缩紧等原因造成预期的贷

款无法按时足额发放，将会造成项目现金流短缺，严重时将会导

致还款困难，社会资本将会为此承担违约责任。

⑵风险应对

①选择资金实力较强、开发经验丰富、对项目有深厚了解

的社会资本，并要求社会资本或项目公司在注册资金到位的情况

下予以实施。

②同意或鼓励社会资本通过金融创新手段进行融资，并指定特定的政府融资平台公司予以协助，在确保项目安全的前提下，减轻社会资本或项目公司的资金压力。

3、建设阶段的风险分析及应对措施

⑴风险分析

①成本超支风险。对项目建设成本产生影响的主要因素有原材料价上涨、劳动力成本的增加、设计方案的变更、施工管理水平、不可抗力等。对于本 PPP 项目和社会资本来讲，由于项目建设期间成本超支，将全部由社会资本承担。

②项目操作风险。社会资本或项目公司在对本项目的操作过程中，由于管理水平低下，造成成本上升，工程质量低下，工程进度延期，产品不能适销，将会对政府和社会资本都造成一定的损失。

⑶风险应对

选择项目经验充足、管理水平高的社会资本方，并加强建设期间的监督管理，保证项目按期保质保量的完成。

4、运营阶段的风险分析及应对措施

项目运营期风险分析及应对措施一览表

六、合同体系

(一）合同体系简介

合同体系主要包括项目合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同和保险合同等。

（二）项目常见合同简介

1、PPP项目合同

项目合同是其中最核心的法律文件。项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。根据《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》，

明确投资人和政府的职责及权利，具体拟定原则如下：强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。

强调提高公共服务质量和效率。政府通过引入社会资本和市场机制，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给，提高公共资源配臵效率。

强调社会资本获得合理回报。鼓励社会资本在确保公共利益的前提下，降低项目成本、提高资源配臵效率、获取合理投资回报。

强调公开透明和阳光运行。针对项目建设和运营的关键环节，明确政府监管职责，发挥专业机构作用，提高信息公开程度，确保项目阳光运行。

强调合法合规及有效运行。项目合同要与相关法律法规和技术规范相互衔接好，确保强调国际经验与国内实践相结合。借鉴国外先进经验，总结国内成功实践，积极探索，务实创新，适应当前深化投融资体制改革需要。

2、履约合同

（1）融资合同

从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，最主要的融资合同是项目贷款合同。通常项目公司会作为借款人与国内金融机构等签订项目贷款合同。一般来讲，项目贷款合同中约定的主要条款包括：陈述与保证、先决条件、偿还合同、担保与保障、抵消、违约、适用法律与争议解决等。

（2）工程承包合同

PPP项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。项目公司可以就项目的设计、采购、施工与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要符合相关法律法规的规定。

（3）运营服务合同

根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力不同，项目公司可能需要考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营服务商，并与之签订运营服务合同。

（4）保险合同

由于采用PPP模式的项目资金规模大、生命周期长，PPP模式参与方在考虑签订PPP保险合同时，通常需要考虑针对融资、建设、运营等多个阶段的哪些风险进行投保、以及当地是否可以提供这些类型的保险等。在PPP模式中，通常涉及的保险类型包括运输阶段的货物险、建筑工程一切险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。

（5）其他合同

在不同PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业顾问单位签署的工程咨询顾问合同、财务顾问合同、税务顾问合同及法律顾问合同。

PPP 项目基本合同体系

（三）权利义务边界

1、政府方的权利与义务

⑴负责自身出资份额以货币形式出资到位。

⑵只参与项目运作公司的重大决策及监督，不参与项目运

作公司的日常经营管理。

⑷负责项目向规划、国土、环保、发改等部门报批工作。

⑸负责为项目公司开发建设提供必要的政策支持，包括各项优惠政策的落实。在项目开发期间，在需要协调地方相关部门进行配合时，为项目公司提供支持。

⑹在项目运营期间，应根据国家政策为本项目积极争取国家

或省市相关专项或奖励资金。

⑺政府方有权根据实际需要，修改相关工程建设标准，并

对项目的实施与运营进行监督，并拥有项目运作情况的知情权。

⑻政府方有权对项目进行绩效考核，包括：项目日常运行过

程中的绩效监控、项目阶段性的绩效评价和项目实施完毕后整个

项目实施周期的绩效评价。

2、社会资本方的权利与义务

⑴社会资本方负责自身出资份额以货币形式出资到位。

⑵社会资本方负责项目公司的具体日常经营管理工作，负责

委派项目运作公司法人代表。

⑶负责项目所需自有资金的到位及项目的融资与建设工作，保证项目进度与质量，组织并通过竣工验收。

⑷在开发过程中，社会资本方自行承担项目费用风险。

⑸未经政府批准，社会资本方不得擅自转让本 PPP 项目的

股权及开发权。

⑹负责项目运营期内项目资产等运营维护工作。

⑺社会资本方除 PPP 项目实施方案签订协议承担的规定义务外，不再承担其他费用。

⑻社会资本方有项目利润的优先分配权。

3、项目资产权属

项目建成后，所形成的资产产权均归政府所有。

4、风险分配结果

项目风险识别与分配一览表

（五）履约保障边界

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，履约担保由建设履约保函和维护保函组成。履约保函的数额不超过估算价的 10%，社会资本方应于中标后 30 天内提交。合作期内，如果项目公司未能履行 PPP 合同中规定的义务，政府或政府行业主管部门有权兑取履约保函。

本项目履约保障边界规定如下：自签定项目协议之日起（15）

个工作日内社会资本方应向政府方提交按照规定格式出具的政府

方作为受益人的履约保函，以保证社会资本方按照本协议的条款和条件履行本协议项下有关项目投资、建设、运营和维护的各项义务。履约保函应由政府方可接受的金融机构出具，并经政府方认可。工程建设履约保函金额依据单项工程PPP合同确定，在单项工程开工之前根据单项工程造价不低于【5】%且不超过【10】%的金额缴纳。

单项工程开始运营日后七（7）个工作日内，社会资本方应向政府方提交按照规定格式出具的维护保函，以保证社会资本方履行本协议项下管理和维护项目设施的义务。维护保函应由政府方可接受的中国境内的金融机构出具。若政府方在项目协议期内根据本协议的规定兑取维护保函项下的金额，社会资本方应在十五（15）个工作日之内将维护保函补充至规定的金额，并向政府方出示其已经恢复维护保函金额的证据。

合作期内，项目公司必须自费购买和维持适用法律所要求的保险，并将政府或政府行业主管部门和项目公司均列为保险单上的被保险人。

（六）调整衔接边界

1、应急处臵和临时接管

⑴合作期内，如项目公司出现以下违约行为，项目实施机构有权实施临时接管：

①因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；

严重影响到社会公共利益和安全的；

法律、法规禁止的其他行为。

⑵临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。

2、提前终止

发生以下情况，PPP 合同可提前终止:

项目公司发生严重违约事件时，××市政府或政府行业主管部门有权发出终止合同的意向通知;

⑵发生政府部门严重违约事件时，项目公司有权发出终止合同的意向通知;

⑶发生不可抗力时，PPP合同签订双方无法协商一致继续履行各自义务，双方有权向对方发出终止合同的意向通知。

3、合同变更及补偿

⑴在合作期间，如果发生以下事件，项目公司可从政府方获得一般补偿。

①不可抗力事件导致工程建设投资、维护成本增加;

②法规政策变更使得项目公司为符合新的法规政策要求调整

建设标准导致投资或运营维护成本增加超过 10%。

一般补偿可以采取以下形式:一次性补偿(即货币形式补偿)

或调整财政补贴。

⑵在合作期间，如果发生以下事件，项目公司依照《PPP合同》承担违约责任。

①项目公司未能根据规定提交履约保函或未能补充履约保函

金额并保持有效；

②未经政府批准，项目公司私自出租、转让、抵押或质押项目设施；

③项目公司未对项目设施进行定期维护或未达到维护标准，造成重大安全事故，严重影响社会公众利益。

七、监管架构

监管原则与体系

1、监管原则

（1）依法监管原则

我国政府监管必须坚持以立法为先导，政府监管机构的设臵以及监管职责必须以法律的明确授权为依据，依法明确政府的监管范围和监管程序。只有做到政府监管有法可依、有法必依，才能有效规避政府相关部门监管的随意性，减少权利膨胀等相关风险。

（2）限制与激励相结合原则

坚持限制与激励相结合，就是在PPP项目实施的全过程，政府一方面为追求社会效益而需要对被监管企业进行限制性的监管，如市场准入、建设、运营、移交过程中质量、价格、项目验收的监管。另一方面，为发挥PPP模式运作的优势，使更多的社会资本参与公共基础设施建设，推动城市化和市场化的进程，需要采取激励机制，激发私营企业努力降低生产成本，同时提高生产效率和服务质量，保障社会效益。

（3）公开透明、可问责原则

公开透明原则要求PPP项目监管机制在设计时必须考虑监管的内容、过程和结果等信息的公开性，使监管流程透明化，保证社会公众的知情权，创造良好的监管环境。可问责原则要求政府的监管活动必须接受政府自身和社会公众监督，规避监管机构滥用职权。

（4）独立专业原则

重组政府监管机构时必须坚持独立性的原则，即政府监管机构独立于政策制订部门和被监管企业，实行政企分开，使三者成为互

相制衡的不同主体，以确保监管的公正性，避免出现政府既是运动员又是裁判员的问题。专业性原则是对政府监管部门的技术要求，由于公共项目技术比较复杂，涉及很多领域的专业知识，政府监管机构应建立一支在工程技术、财务、法律等方面精通的专业人才队伍，以更好的发挥监管效益。

（5）提高监管效率原则

在公共项目实施过程中，政府监管不利将会带来各种各样的风险，为此政府监管应以提高监管效率为准则，在保证企业生产效率，让被监管企业得到合理利润的同时也能保障社会公众的基本利益。

（6）多层次监管原则

健全的监管体制要求多层次全方位的监管，包括四个方面：司法部门对监管机构行为和程序的审查；法律法规对监管机构的基本约束；监管机构对被监管者的监管；社会公众与被监管者对监管机构的监管。

2、监管机构的设臵

由项目公司、政府代表、专家顾问等组成协调委员会，对于项目公司内外部利益冲突，进行协调解决，也可以致力于与政府相关部门的协调沟通。

3、监督体系

PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制

等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。

设臵多级监督体系，以保障项目进度、服务质量及公共利益。常见的监督体系分三级。政府行业主管部门不定期检查，协调委员