地方政府土地管理行为失范的预防措施

一
种 现象表 明， 地方各级政府或其所属部门的行政 的主要领导在土地方 面的违法、 违纪、 失策 、 职 失 违法行 为 ， 已经不再那么明显了 ， 取而代之的是 行 为 ， 向当地人大或上级组织直至中央进行弹 有 要么难 以查找证据；要么难 以确定违法责任人 ； 勤的权利 ； 其次 ， 地方 政府涉及用 地 、 征地 的行 要么难 以确认违法性质 ， 以说是越来越具有 为 ， 也可 如建设项 日的论证 、 审批等 ， 包括土地 系统干 “ 隐蔽性” 。 部的任免 ， 派驻土地督察 专员必须参 与 ， 拥有 并 ３地方政府土地管理行为失范的危 害分析 否决权 ； 三是督办权 ， 发现中央政 令不 畅或怀疑 ３１ ．耕地面积大量减少 存在重大土地违法情形 ， 专员有责令地方政府立 四是土地督察专员要 国家为弥补耕地数量的减少 ，主要通 过土 即进行调查和处理 的权力 ； 地开发整理补充耕地。 我国的土地后备资源十分 有追 踪线 索、 传讯要员 、 阅案卷 、 调 深入基层 、 依 贫乏 ， 能用于土地开发整理 的土地十分有限。 目 法 检 查 的 权力 。 前通过 占补平衡补充的耕地 ， 占 只 损失耕地的一 ４ 完善集体土地的产权制度 ． ２ 部分 ， 而且 占补主要是从数 量上进行 占补 ， 土地 要完 善集体 土地的产 权制度应做好 两方面 质量和粮食产量都不能与原来相比。 国是人 口 的工作。首先， 我 是树立农用地应确立土地使用权 大 国， 问题十分重要 。 粮食 为了保证足够 的粮食 ， 的观点 。 目前集体土地农用地上没有设立土地使 在现有农业生产条ｆ － ， ｌ Ｆ 必须保证一定数量的耕 用权 ， ＝ 只设立了土地承包经营权 ， 它是受《 土地承 地 。否则 ， 耕地数量不足会导致粮食总产量受影 包法 》 管辖 ， 《 土地承包法》 规定土地承包经营权 响， 而粮食安 全一旦 出问题 ， 必然将影 响社会 稳 受法律保护。由于仕 地承包法》 没有与《 土地管 理法 》 相衔接 ， 虽然它规定 了土地 承包经 营权 受 定， 进而影 响国民经济的发展。 ３ 农 民利益受到严重侵害 ． ２ 法 律保护 ， 但在经济上是如何体现 ，土地 承包 《 近年来 的土地违法 问题 ，则集 中表现为 全 法》 没有规定 。 承包土地一旦被征收 ， 仍然是按照 国范 围内的开发 区热 、 区热 、 园 旅游度假 区热 和 《 土地管理法》 的规定来进行补偿 。 土地承包经营 大学城热 等名 目繁多 的大量圈 占农村集体 土地 权受法律保护未能在土地被征收时体现出来 ， 这 的违法 行为。在士地被大量 占 的之后 ， 用 许多农 就是 因为没有在《 土地管理法》 中设立农用地土 民都面临着 “ 田无地 ， 种 就业无 岗， 低保无份 ” 的 地使用权。 境遇。 ４ ３深化 国土资源管理体制改革 ３ 政府 的形象和法律尊严遭受损害 － ３ 在全 国实行省 以下 土地垂 直管理 体制 ， 以 地方政府作为地方事务的管理者 ，是地方 进一步加强 国家对国土资源的宏观调控 ， 实行最 政策的制定者和 国家法律的执行者 ， 应维护法 律 严格的耕地保护制度 。 这是中国政府 自 建国以来 的尊严 ， 保证政策的严肃性 ， 作讲信用的政府。 在 对土地管理体制最大 的一次调整 。这将在房地 市场经济 中， 就必须遵循市场规则 ， 树立诚信 为 产 、 土地开发 、 耕地保护等多个层面产生相 当的 本， 服务社会 的理念 。政府守不守法 ， 讲不讲信 震动 。 前 ， 目 中国的各级国土资源管理部门官员一 用， 对经济社会发展有着重要的影响。政府信 用 般由当地政府管理 。 土地管理垂直到省 ， 意味着将 的确立和引导 ， 在整个社会信用体系建设中至关 市 、 乡的土地审批权力上收， 县、 这是土地使用权 重要 ， 打造作用政府 比建设市场信用更重要 。地 的审批改革。由原来的地方政府任命土地部门负 方政府土地管理行为失范对政府的形象和信用 责人 ， 变成现在的省级土地部门垂直任命， 人事上 是严重 的打击 ， 是对《 土地管理法》 的严重蔑视 。 的改革使管理层次更加紧密，从而保证政令更加 地方政府土地管理行为失范对政府形象 的损 害 畅通 ， 为更好的统一规范本区域内的土地使用提 是从两个方面体 现的： 一是政府 制定 的政策规定 供了保障， 也可以有效地避免过去 的市、 、 县 乡一 和 自身行为 ， 违反 国家法律规定 ； 二是政府官 员 级的擅 自审批 、 越权审批的乱批土地行为。 个人的行 为违反土地管理法律规定 ， 由于领导 者 ４ 提升国土资源管理部门行政管理能力 ． ４ 的特殊身 份引起人们对政府的不信任感。 提高 国土资源部门 自身的行政管理能力是 ４地方政府土地管理行为失范 的预防措施 避免地方政府土地管理行为失范行为的发生 的 ４ 建立 国家土地督察制度 ，加强土地执 法 有效手段。 ． １ 地方政府土地问题已经成为诸多社会 能力 矛盾的一个焦点问题 。 对予这一问
改 革 与 探ｌ ＩＩｌ 讨
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地 方政 府土地 管理 行为失范 的预 防措施
（ 尔滨 市国土资源局 道里分局 ， 哈 黑龙江 哈 尔滨 １ ｏ０ ） ５ ０ ０
摘 要： 地方政府土地 管理行 为失 范， 是地 方政府在 土地管理的 角色上 “ 错位 ” 的具体表现 。造 成地方政府 土地 管理行 为失范的原 因是 多方 面 的， 既有 土地 管理 体制上的原 因， 也有法律不够完善 的原 因。现介 绍 了 方政府 土地管理行 为失范的特点 ， 地 探讨 了地方政府土地管理行 为失范的危
供地 ， 该招标拍卖挂牌 出让的却协议出让以及低 价协议出让 ， 自 擅 减免地价 ， 不依法追缴土地 出
让金等 。三是一些地方政府违规设立各类 “ 园 区” 主要是一些“ ， 园区” 违反规划圈 占土地 ， 违法 出让其土地 审批权 ， 违法供地用地等 ， 浪费土 地 问题严重。 一些违规设立的“ 园区” 实际开发程度 很低 ， 土地 闲置。四是一些地方政府土地交 大量 易秩序混乱 ， 主要是划拨土地和集体土地非法人 市， 隐性交易 ， 造成土地收益流失。 ２地方政府土地管理行为失范的特点 ２ 依法惩治 困难 ． １ 由于违法用地是政府行为 ，对违法行为 的 查处 ， 经常有领导进行庇护和干预。土地管理部 门立案查处一件违法案件 ， 公开说情者纷至 踏 来， 甚至一些政府领导亲 自上 门说情 ， 干扰 了土 地部门依法查处 ，而现行的土地管理体制下 ， 土 地管理部门是地方政府 的一个组成部 门， 受地方 党委和政府 的领导 ， 使得执法部 门又很难抵制住 行政干预 ， 严肃执法。 即使处理了 ， 往往也是大事 化小 ， 小事化 了。导致违法对地方政府土地管理 行为失范案件 的查处难度很大。 ２“ ． 集体决策” ２ 作挡箭牌 由集体讨 论， 集体作 出决定 ， 少数服从多数， 执行的也是集体的决策， 那么地方政府非法批 准 征收、征用土地的行为的主观基础为集体决 策 ， 而非某个人的决策。 执行集体的决策， 除非有证据 证明集体讨论过程中持非法主张的人另有其他犯 罪的行为 ， 如受贿，否则不能 以职务犯罪对其定 罪。 而职务土地犯罪中， 对一块土地使用权的出让 或批准征收、 征用往往采用的是集体讨论 的形式， 有时候就是为 了牟取本地区的利益。故没有单位 犯罪的规定 ， 不利于防范土地管理运行中地方政 府为牟取本地区利益丽非法利用职权的行为。 ２３违法行为具有 隐蔽性 ． 些地方政府对涉嫌违法用地做 出同意 的 决定时 ， 由以往直接下发文件、 会议纪要等方 式 ， 逐渐转变为看起来可 以规避法律责任的其他方 式。 如为了占用基本农田 ， 将拟调整的规划区域 ， 想方设法与 乡镇一级 的土地利用总体规划联 系 起来 ，以达到可 以自行修改或者调整规划 的 目 的； 有的地方政府领导对涉嫌违法用地项 目 出 做 同意决定 时 ， 口头方式 ， 采取 以回避 因书 面签 字 而可能留有证据 ； 或者采取默认的态度 。以上种
害 。 出了一 些具体预 防措施 。 提 关键词 ： 土地 管理 ； 为失范 ； 防措施 行 预
ｌ地方政府土地管理行为失范内涵 地方政府土地管理行为失范 ， 是指地方 政 府在土地利用和管理过程 中，违反土地管理 法 律、 法规 的行为表现。地方政府的土地违法行为 表现有： 一些地方政府违法批 地用地 ， 要 一是 主 是违反规 划用地 、 未批先用 、 边报边用 、 越权批 地、 自 擅 下放土地审批权等。二是—些地方政府 违法违规出￣ —地 ， —－ 主要是该有偿出让 的却划拨 ．ｔ １－ －