探析我国贫困问题的现状_原因和治理对策

*收稿日期：200704作者简介：李鸿（1965

在实际工作中以各市为单位制定贫困线更为合理。但中国正处于社会和经济转型时期，一方面，在经济增长、收入水平提高的同时，消费构成和物价指数变动很大；另一方面，城市人口收入分化趋于显著，贫富差距不断扩大。这又显示出制定一条科学、合理、动态的城市贫困线标准具有重要的理论和现实意义。

中国到底有多少贫困人口？如果按照官方统计标准，目前我国的绝对贫困标准为人年收入683元以下，相对贫困标准为人年收入958元以下。据此标准，国务院扶贫开发领导小组的调研显示，到2006年底，全国农村绝对和低收入贫困人口总数是5700万。扶贫系统建档立卡的工作对象约为1.07亿人。如果按照世界银行标准，并采用国际上每人每天消费1美元的贫困标准，据测算，我国在此标准下的贫困人口是1.35亿，其中农村人口1.26亿。如果按照农村人口的特定比例为标准，并采取比例法，将农村10%的最低收入人口作为扶贫工作的对象，按农村户籍人口计算，规模是9500万。

与上述这些数据相对的，则是体现中国近30年减贫成效的一组数据。国务院扶贫办统计结果显示，我国农村绝对贫困人口由1978年的2.5亿人减少到2006年的2148万人，贫困发生率从30.7%下降到2.3%；低收入人口也从2000年的6213万减少到2006年的3550万，低收入人口占农村人口比例从6.7%下降到3.7%。与此同时，贫困地区的教育、医疗、卫生等各项社会事业也得到长足发展，基础设施状况明显改善。“国家八七扶贫攻坚计划”的目标已经基本实现。毋庸置疑，中国扶贫开发工作所取得的辉煌成就不仅为13亿中国人进入和建设小康社会打下了坚实的基础，也为推动全球反贫困事业的发展做出了重大贡献。但在肯定成绩的同时，我们还要看到：中国贫困人口还很多，而且这些贫困人口主要集中在特定区域。

国务院扶贫办表示，在14.8万个贫困村当中，绝对贫困和低收入人口占乡村总人口的33%；在石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区和地方病高发区、人口较少民族地区以及42个沿边境的扶贫重点县，这个数字超过40%。在贫困人口总量不断减少的情况下，这些地区需要移民的农户比例明显提高。此外，革命老区发展相对滞后，全国237个革命老区目前农民人均纯收入是全国平均水平的57%。

此外，进入20世纪90年代以后，在城镇中出现了一大批破产、停产、半停产企业的贫困在岗职工和贫困下岗职工。由于企业不景气，发不出工资或只发部分工资，从而使部分在岗职工和多数下岗职工生活陷入贫困。这些贫困人口主要集中在40～50岁年龄段，或者是体力和智力素质较差的职工群体，其中尤以女性职工为甚。显然，进入20世纪90年代以来，在农村贫困问题还没有得到完全解决的同时，城镇贫困问题又出现了，而且城镇贫困群体规模越来越大，从而使中国目前的农村贫困问题与城镇贫困问题呈现此消彼长的发展趋势。另外，原先的脱贫人口在旧有的生产、生存条件下，遇到自然灾害或疾病等情况，极易重新返回贫困状态。因而，如何减少返贫现象的发生，巩固扶贫成果，继续消除贫困，成为我国政府面临的一项重大任务。

二、中国贫困问题的原因透视

贫困形成的原因是十分复杂的，既有历史的又有现实的原因，既有内部的又有外部的原因，既有经济的又有非经济的原因，既有人文资源的又有社会环境的原因。下面我们从农村和城镇两个视域来分析我国贫困问题的原因。

（一）中国农村贫困问题原因分析

中国的农村贫困是综合症，其真正根源是：贫困地区“贫困者主体不发育——供体不平等——载体不完善”，相互依赖、相互制约、共同作用所构成的低效率的“三位一体”区域经济社会运转体系。

1.贫困地区贫困主体素质的不发育。劳动主体的素质高低，不仅决定什么是所谓的“资源”，而且决定用什么手段去开发“资源”。许多农村科技扶贫政策之所以没能达到预期效果，一个重要的原因就是农村劳动力文化素质普遍较低。农村的教育年限短，质量低。大多数农民只有简单、朴素的耕作和饲养经验，不掌握更深的文化知识和劳动技能，对先进的技术认同、理解、学习、掌握能力十分有限。广大农村地区，尤其是贫困山区，由于自然条件恶劣，投入产出不高，难以留住高层次人才。从农村出来的学生，尤其是大学生和研究生，毕业后绝大多数选择留在城市就业。另外，贫困地区人们普遍缺乏进取心理，在很大程度上存在着“等、靠、要”的依赖思想，而且很大一部分人惰性较强，缺乏自觉改变落后、摆脱贫困的信心和决心。由于生活水平低下，医疗卫生状况落后，地方病多，加上自然气候等方面影响，很多贫困地区的人身体素质差，有的地方甚至疾病流行严重。这些都是致贫的原因。

2.贫困地区外部不利的经济社会环境。从外部环境看，贫困地区与发达地区相比，存在诸多不利因

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素，比如资金短缺、交通运输条件极不便利、政府职能转变滞后等，但最主要的还是制度的缺陷。据世界银行2005年全球企业经营环境报告，越是贫困的地方，发展经济的制度空间越是狭隘，经济活动也越不自由。“制度贫困”说到底是公民的权利贫困，它是不合理的制度导致贫困。

导致我国农村贫困的制度根源主要表现在：一是扶贫政策存在一定缺陷。比如脱贫的标准或贫困线定得过低，从而返贫的可能性较大。二是衡量贫困的指标体系不完善，它只是反映扶贫对象物质上的状况，不能全面反映精神、文化、卫生等方面的状况。三是政策性扶贫的效应减弱。由于税费改革缓慢，农民负担较重，人口流动频繁，一些农村土地抛荒现象严重，农民收入增长缓慢，给扶贫带来压力。开发性扶贫由于缺乏刚性制度的束缚，扶贫专款在某些地区不能到位。四是其他制度建设滞后，为贫困农民进入劳务市场提供信息、技术培训等服务的组织制度尚未建立，农村社会服务和社会保障等制度建设滞后，因病致贫、因病返贫的农民普遍存在。

3.贫困地区内部恶劣的自然、生态环境。有的贫困地区地理位置偏僻，地形复杂，气候条件恶劣，生态失调，自然灾害频繁；有的贫困地区土质和水质差，地方病多发；有的贫困地区交通困难，信息闭塞。在西部贫困人口中，1000多万人口分布在西北的干旱缺水地区，2000多万人口分布在西南的石山地区，1000多万人口分布在海拔2000米以上的高寒山区、深山区。据测算，贫困地区人口人均耕地面积是非贫困地区的1/3～1/2，而且耕地质量差，贫困地区的粮食单产比全国平均水平低3

4.5%。

当前致贫的原因较之过去进一步复杂化。如部分农户传统生计受到冲击，市场波动引发的贫困问题，城市化过程中失地农民问题，水库移民的基础设施和社会服务问题等。其中尤为突出的是边民不能通过移民方式摆脱贫困的问题。由于边民承担着守土固边的责任，即使边境很大一部分地区自然条件恶劣，也无法移民。

（二）中国城镇贫困问题原因分析

产生城镇贫困的原因也是多方面的。传统意义上的城镇贫困者多数由突发性的天灾人祸、疾病、赡养系数过高等造成。但在20世纪80年代以后产生的新增贫困者，主要是由于社会环境造成的。中国目前城镇贫困的表现是“低收入”，缺乏“物质”和服务，其实质是缺乏手段、机会和能力，而这些都与社会环境有关。

1.失业或就业困难。从我国目前城镇贫困的状况看，失业或就业困难是导致城镇贫困的原因之一。劳动是人们基本的生存手段，就业是避免贫困和摆脱依赖性的最有效途径。失业除了浪费人力资源以外，还使失业者处于被剥夺的边缘状态，从而扩大社会分配上的差距，加剧两极分化，使贫困问题凸现出来。中国是一个人口大国，随着城市化过程的加速，城镇人口所占总人口的比例越来越大。而在现代市场经济条件下，职业竞争必然加剧，职业分化速度必然加快，这就致使一部分人在有限的职业岗位竞争中处于失业或就业困难状态。各种数据表明，城镇贫困户主要集中于家庭就业人口少、就业者工资收入低的家庭。

2.企业转轨和企业破产。随着我国城市经济体制改革的不断深化，产业结构由数量型向质量型、由速度型向效率型、由分散型向规模型发展，在经济结构升级和企业转换经营机制中，许多企业破产、停产、半停产、转产或被兼并收购。这些企业多数是机械、纺织、采矿等行业，其倒闭致使长期工作在该行业的职工下岗，甚至有些企业的职工被整体地抛到下岗、失业群体之中。有些家庭中的就业者都集中在这类行业中，这就致使整个家庭陷入困境，促使城镇贫困群体的形成。与传统的贫困群体相比，这些新的贫困者并不是由于个人的某些弱势特征而沦落到贫困群体中去，而是由于他们所在行业和单位的原因被淘汰掉了。贫困主体不是因为缺乏劳动能力，而是因为社会就业存在困难或缺乏新的就业机会。加之，随着各项改革措施的出台，如养老保险制度、医疗保险制度、住房管理制度、教育经费制度等各项改革，都加重了这些下岗职工尤其是低收入者的支出和各项费用上的负担。

3.城镇贫困群体的素质低。由于经济结构的调整而失业的群体中，绝大多数贫困者素质、受教育程度低。根据教育部公布的“中国教育与人力资源问题报告”显示，中国整体国民素质偏低，中高层次人才严重缺乏，人力资源整体水平与发达国家和新兴工业化国家相比存在较大差距，产业、行业人力资源结构性矛盾突出，劳动力整体文化素质不能适应产业高度化发展和劳动生产率的持续提升，城乡、地区间劳动力文化素质的不均衡性十分突出。城镇中的下岗和失业人员多数为“上有老、下有小”的中年人，他们多数是家庭中的主要劳动力，只受过中等或中等以下的教育，过去所从事的也主要是低技术的工作。对于他们中的绝大多数人来说，根本不可能进

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