电力体制改革20年的政策演化

电力体制改革20年的政策演化

中国社会科学院经济政策研究中心副主任冯永晟如果把1997年初国家电力公司的成立看作中国电力市场化的开端，那么中国电力体制改革已经走过近20年的历程。一般认为，20年的历程可大致分为三段。第一阶段从1997年至2001年，电力行业迈出了政企分开的实质性步伐，政府管理部门与国家电力公司开始理顺关系，并探索各自运作机制；第二阶段从2002年至2014年，是落实《电力体制改革方案》，即5号文的过程；第三阶段自2015年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）开始，电力体制改革在全面深化改革的背景下进入了新的探索阶段。三个阶段虽各以重大改革决策为标志，但它们间的内在联系却无法通过时段划分体现出来，本文则是要提供一种对20年电改政策演化的解释，以帮助大家更好地理解电改所处的位置、面临的问题，以及未来改革调整的方向。

一、国家电力公司与5号文

电力市场化的起步有着深刻的体制背景。改革开放之后至20世纪90年代初，国有企业改革一直是经济体制改革中心环节，不过随着政企关系的深刻变化、非公有制经济的繁荣发展和市场环境的急剧变化，国有企业整体开始陷入经营困难。针对这一局面，1993年的十四届三中全会确定社会主义市场经济体制的改革目标，并做出进行国有经济布局结构战略性调整和加强国有企业现代企业制度建设的重大决策；十五届四中全会时，国有经济布局结构战略调整的思想更加清晰。从90年代中期开始，在国有经济“有进有退”的基础上，电信、电力、石油、石化、民航等领域内均实施了旨在增强国有经济控制力的战略性重组和现代企业制度建设。从这个意义上讲，彼时的电力体制改革是全国整体国企改革的一部分，是顺应社会主义市场经济体制改革的要求。相应地，电力体制改革的主要问题是，如何推进

电力行业的政企分开，如何通过企业和市场而不是指令和计划来促进电力发展。

电力体制改革的另一面是转变政府管理职能和推进政府机构改革。其中，对电力产生重要影响的关键改革包括财税体制改革，以及中央与地方事权划分改革。1994年实施的分税制改革极大地调动了地方和企业的积极性，有力推动了地方和企业电力投资的增长。由于地方和企业投资主要集中在电源建设，它们与国家电力公司之间在利益分配方面不可避免地形成了现实和潜在的冲突，这在很大程度上构成了“二滩弃水”的一个深层次原因。不过总体而言，这些改革对于推进整体经济体制的市场化是有巨大作用的。财政支出改革也在与国有企业改革协调推进，目的是让企业真正成为自负盈亏的市场主体。国家财政在取消对国有企业直接补充资本金的基础上，也在大幅压缩给予国有企业的直接亏损补贴（到2003年，5号文实施时，这一补贴完全停止）。同时，中央与地方的事权也伴随着分税制而相应调整（但这种划分并未制度化和法制化，给后来中央与地方的能源和电力管理体制带来一些不利影响）。就这些政府领域内的改革而言，电力体制被推到了不得不改的位置，也可以说，国家电力公司是必然要成立的。

总体来看，以国有企业改革与政府机构改革为核心的整个社会主义市场经济体制改革推动了电力市场化的起步。同时，风起云涌的国际电力市场化改革浪潮也为中国带来了理论借鉴和经验参考，其最重要的作用在于使决策者认识到，尽管阶段性的改革重点是政企分开，但长远目标必须定位于电力市场建设。所以可以看到，当时的改革指导思想坚持了自上而下和系统性的原则，这就使电力体制改革具备了良好的氛围，具体体现在三个方面：一是《电力法》（1995年）为电力体制改革提供法制基础，同时决策者要求必须提出整体性改革方案；二是由于电力体制改革与整个社会主义经济体制建设紧密相关，因而尽管方案设计中也存在争议，但并未影响推进改革的基本共识；三是其他领域内相对成熟的改革经验为电力体制改革的推进提供了借鉴

和信心。因此，1997年国家电力公司的成立虽然还无法预示后续的具体改革政策，但至少反映了中央对传统电力体制弊端的否定及推进体制改革的决心。

这也就决定了，国家电力公司是一种过渡性的制度安排。新成立的国家电力公司只是一个变换了名称的电力管理部门，其当时的主要工作是顺应政企分开和政府机构改革要求，逐步分离出行政管理职能，推动建立现代电力企业制度。如果没有进一步的改革方案，那么国家电力公司将不过是一个新电力部，所以，国家电力公司的成立就已经预示了接下来的改革方案。因此可以说，国家电力公司的短暂存在为2002年《电力体制改革方案》的出台和落实提供了明确的市场化改革对象并迈出了关键一步。

在这一过程中，对此后改革具有决定性影响的一个重要决策是国家电力公司的实体化，而不是定位于国有资本投资公司，这就在一开始便规避了国家电力公司被横向或纵向上过度、过快拆分的可能。造成这种情况的深层原因在于，发展大型电力企业是国有经济战略布局的要求，也是基于对中国电力不均衡特征的基本判断和实现全国联网的目标设定。这些战略考量均体现在了2002年发布的5号文中。

所以说，介绍5号文的背景离不开对国家电力公司的分析，理解了国家电力公司也就不难理解5号文。5号文同样受整个国家经济体制改革浪潮推动，方案内容体现了经济体制改革的要求。而由于电力行业是从高度集中的计划体制开始转型，因此经济体制改革所涉及的改革内容恰恰与构建竞争性电力市场的需要一致。所以我们看到，5号文规定的所有制改革（政企分开）、组织结构重组（厂网分离）、现代企业制度、市场机制设计（竞价上网）、独立监管机构（电监会）等核心内容，又恰恰是电力行业内国有企业和政府机构改革的基本内容。因此，5号文确定的改革内容天然地具有“系统性”特征。

这种系统性特征有着深刻的理论渊源。实际上5号文的主要理论来源并非电力市场理论，而是社会主义市场经济理论以及国有企业改革理论。有意思的是，近期学界关于产业政策之争的两位主角，林毅

夫和张维迎，在当时也曾就国有企业改革问题贡献了另一场著名论战——“产权”与“市场”之争。无论论战结果如何，理论界和政策界对国有企业改革的深刻认识，奠定了5号文的基调——即在电力行业内推动国有企业改革。更重要的是，丰富的理论研究成果和其他行业的政策实践，客观上为电力改革提供了相对广阔的改革空间，面临的改革风险也小得多。

由于理论界和政策界缺乏对电力市场化理论的深刻理解和对国际经验的准确把握，5号文在电力市场设计上也存在天然缺陷，即在实施厂网分离的结构性改革的同时，没有确定与之相适应的目标市场模式。当然，这种设计缺陷有其必然性。受整个经济体制改革和国有企业战略性布局调整的推动，电力作为“涉及国家安全的”“自然垄断的”“提供重要公共产品和服务的”，以及“支柱”的重要行业，其改革重点在于增强国有经济的控制力。

在这一指导方针下，电力体制改革的主要目标是做大做强电力国有企业，在这里，电力市场化的程度归根结底要服务于增强国有经济的控制力。这从根本上反映了5号文在国有企业改革与电力市场化之间，也就是在国企改革红利与市场竞争红利之间做出微妙权衡。当然，这一微妙权衡背后的客观实际是，如前所述，当时对电力市场理论和政策的研究水平还远远达不到实施完善的市场化改革方案的阶段。

这种对改革红利的微妙权衡也造成了5号文中的改革政策在推进市场化方面都存在不到位的问题。比如，在组织结构的重组上，虽然实施了厂网分离，但售电业务仍未在产业组织结构层面上实现任何形式的分离，这就导致了价格机制改革只能限于竞价上网模式，进而导致在试点失败后，只能延续政府定价机制（从而为之后的利益冲突埋下隐患）；在现代企业制度建设上，由于国资管理体制不到位，政企分开也并不彻底，即便2003年国资委成立在很大程度上缓解了这一问题，但电网企业的经营目标仍未以市场化为导向；而所谓的独立监管机构也仅仅是电力市场的“看客”，因为两大核心监管工具——价格和投资的监管权都不在其手中。这些缺陷可以归结为对电力市场