美国政府绩效管理与评估的实践

提出改革的五大基本原则：(1)简化规制原则；(2)顾客优先原则；
(3)授权原则；(4)节约原则；(5)结果导向原则。

正是在这些原则的指导下，联邦政府、州政府和地方政府分别建 立了比较完善的绩效评估体系和绩效管理制度。

2 . 布什政府于2003年开始推行部门绩效“报告卡”制度，
围绕组织绩效的主要方面，设立绩效基准和等级评估标准 （绿色代表良好，黄色代表一般，红色代表不佳），以一



确认影响绩效总目标实现的主要外部因素；
描述拟评价的项目，并制定评价的时间表。


（2）年度绩效计划，管理和预算办公室主任应该要求每个机构都准
备一个制度绩效计划，该计划应该覆盖每一个已经列入该机构预算的 项目活动。

《绩效法案》规定，年度绩效计划的内容包括：

1．阐明绩效目标。每一个项目都可能有一个或多个绩效目标，用 于测定实际成果的目标要具有可比性，包括对目标采用定量的标




要求（1）部门建立战略计划和多年度政策目标，（2）在每年的拨款要 求中，列明部门的工作目标、行动计划、投入和产出，（3）并说明部门 如何通过拨款，达到其既定的目标，并配合总统的政策方针。

PPBS五个要点：(1）确定预算项目目标； （2）从众多目标中选择最紧 迫的目标； （3）运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案；（4） 说明实施这些方案的以后各年度成本（如5年到10年）；（5）对这些方 案的实施效果作长期评价衡量。
等问题。

并认为效率越高，结果的实现程度和公民的满意度也就越高，行为结果成了效率 的附属品。

虽然也有学者(如西蒙和瑞德利等)注意到了政府活动的结果和有效性问题,但由于 受科学管理运动的影响,并没有成为政府绩效评估的核心价值和目标。
第二阶段（1940－1970年）为预算阶段，继续强 调效率的中心地位，以控制开支为目标。

1978年的《公务员改革法案》，试图建立以结果为导向的公务员体制。

1979年，推行零基预算

内容：是指不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。 基本特征：是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切预算收支都建

立在成本效益分析的基础上，根据需要和可能来编制预算。

管理方式：上级管理者向下级管理者下达政策目标和计划，下层管理者可以 采取灵活的方式实现这些目标。
及由此引起的政府回应性下降的担心。


改革的目标及重要事件：
20世纪初，美国政府改革关注的主要是效率。

政府目的在于创立一个好政府，好政府的标志就是有效率的政府，有效率的 政府意味更加廉洁的政府。

1906年成立的纽约市政研究院主要任务就是探讨如何提高政府效率。 1912年，联邦政府成立了经济和效率委员会。 1916年，布鲁金斯研究院
1928年成立了全国市政标准委员会，是美国公共部门绩效评估的发起者。
1927年，国际城市协会主席科来恩· 瑞德利(Clarence Ridley)出版了《评估城市政 府》。 1929-1930年，沃科尔(M.Walker)对人口在3万人以上的160个城市的绩效进行评 估,其评估的重点也是政府公共服务的经济和效率。 1937年，罗斯福政府成立了总统管理委员会(又称布朗诺委员会），并发布了第 一分报告。

国家绩效评审委员会联合其他相关部门共同提出了384条建议,其 中294条建议得到执行。
戈尔报告的内容

报告指出，美国政府的绩效不佳的问题主要不在于政府职员的懒 惰与无能，而在于过多的繁文缛节和规划，因而扼杀了政府职员 的创造性。

提出解决问题的出路：必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对 规划负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新休制。
认可，30个政府服务部门的服务水平达到根据国际标准衡量的满意程 度。
第一阶段（1900-1940年），萌芽时期，以效率为
目标。

背景：
泰勒1911年完成《科学管理原理》一书，建构了一套以“效率”为

核心、适用于工业企业的科学管理原理，对政府绩效评估和绩效管
理产生极大的影响。

亚历山大•汉密尔顿的行政强权思膨胀，引起了整个社会对行政专权

把症结归于联邦政府过度膨胀，税赋沉重，对私有企业控制过多，因
而阻碍了经济发展。

因此，在经济复兴计划中，里根政府主要是通过更多地由私营企业提
供特定政府服务的方式，提高生产率。


主要事件：
到1981年，全美国共有36个州通过《日落法》，政府绩效评估逐步 进入了法制化的轨道。


特征：
在整个20世纪80年代,绩效评估和绩效管理的理论研究和 实践运用进展缓慢。

2. 戈尔报告
1993年3月，克林顿宣布成立国家绩效审查委员会(NPR)，并任命副 总统戈尔主持该委员会的工作，负责统筹联邦政府绩效改革计划的实 施。


1993年9月，戈尔领导的国家绩效评审委员会发布了第一分报告《, 从繁文缛节到结果导向：创造一个工作更好、花钱更少的政府》(又 称《戈尔报告》)，成为克林顿政府绩效改革运动的具体行动指南。
第三阶段（1970－1980年）为管理阶段，以效率 和效益为目标。

这10年是美国进行测量、评价和提高生产力的重要10年。 尼克松总统（1968-1972，1972-1974）、福特（1974-1977）和吉米 •卡特总统(1977-1981)十分支持这个过程的政府改革运动。

主要事件

1. 尼克松总统时期

2. 福特总统时期
1974年，福特总统成立一个专门机构，对所有公共机构的主要工作进行 成本-效益分析。


建立全国生产率委员会，这个委员会后来发展成为全国生产率和工作质
量中心.

3. 卡特总统时期

1976年，美国科罗拉多州通过了第一个“日落法”，该种法律对一项计划或一个 规章规定一个日期，到了这个日期，该计划或规章除非再次得到批准有效否则就 从此失效，从而迫使政府部门定期对它们的活动和规章的结果进行评估。
主要事件

1. 克林顿总统的《政府绩效与结果法案》
1989年，美国管理与预算局(U.S. Office of Management and Bud-get，
OMB )起草的《管理报告》正式提出了政府绩效管理的建议并描述了 其操作性方案，构成了美国政府绩效管理法的基本形态。


1993年8月日，通过了《政府绩效与结果法案》，这项法案使美国政

20 世纪40 - 70年代这段时间内,政府绩效评估和绩效管理
的特征是：

通过预算手段，把行政目标、行政计划和行政活动与预算资源的 分配联系起来，以控制预算支出的方式达到提高政府效率的目的；

绩效预算关注的焦点是投入/ 产出、行政过程、经济和效率，而不
是行政活动的效益和结果;

绩效预算改革的范围很有限，主要限于联邦政府这一层次，几乎 没有涉及到州政府和地方政府。
府绩效管理与评估走上了制度化的轨道。

《政府绩效与结果法案》以法律的形式确立了当代联邦政府绩效评估 的制度框架，它责令所有联邦部门都必须根据部门使命制定战略规划、 年度绩效计划和绩效报告。

（1）战略计划的内容包括：

说明本部门的工作任务；
描述总体的工作目标及如何实现目标； 描述战略计划中总目标与年度绩效目标的关系；

内容：建议把前任政府的预算局(Bureau oft he Budget/BOB)改为管理和预算 局(Office of Man2agement and Budget/OMB)，在强调预算的同时，增强管理
的重要性，以便更好地执出的比率，也开始关注预期目标的实现 情况。
准、价值和比率。

2. 确定绩效指标。绩效指标将被用于考核产出和结果。 3. 描述测量绩效的方法。测量绩效的方法要科学。


4.说明为达到绩效目标拟采取的工作程序、技巧、技术、人力资
源、信息和其他资源等。 5.确定赋予管理者的权限和责任。


（3）年度绩效报告，《法案》要求每一个机构在一个财
政年度后都要向总统和国会提交一份前一年度的绩效报告。


背景
二战前后，凯恩斯主义的兴起和罗斯福新政的实施使政府的职能迅速 扩张，政府财政负担加重，行政效率却未见提高，甚至因人员与管辖 权的冲突使联邦政府的工作多次出现混乱、重复和浪费。

控制政府开支过大成为这一时期提高政府改革的主要动因。

主要事件：
1. 第一届胡佛委员会 (The First Hoover Commission,1947) 2. 瑞得利和西蒙在《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》 3. 计划—规划—预算制度( Planning - Programming - Budgeting - System ， 1965)
英美政府绩效评管理与评估的实践
美国 英国
第一节 美国政府绩效管理的实践
一、美国政府推行的绩效改革的进程

美国政府绩效评估最早可以追溯到1906年，纽约市政研究院首次把
以效率为核心的绩效评估技术应用于纽约市政府部门的绩效评估实践， 从而成为美国政府绩效评估的最早尝试。

2000年的调查显示，80%（1992年为36%）的服务项目获得了顾客




特点：
在1920年之前，政府效率主要关注部门内部的经济和效率问题；
在1920年之后，其关注点逐渐转向政府部门提供公共服务的经济和效率问题。


评价：

在政府绩效评估的萌芽时期,政府效率问题已经引起了人们的普遍关注，政府绩效 评估的理念和技术开始出现。

政府绩效评估的重点是行政投入和部门效率问题，而不是结果和绩效目标的实现
种类似危机管理的方式展示公共责任，激起媒体、国会、
公众的兴趣，关注等级并加以评论。
二、美国目前的绩效评估与管理体系

（一）两大纲领

1. 《政府绩效和结果法案》（以下简称GPRA）
2. 《戈尔报告》


（二）三层体系
1. 项目绩效评估


由联邦管理与预算局对选定的联邦项目所进行的比较评估，从而为项目 管理和项目预算提供信息依据。

（1） 1973年尼克松总统还颁布了《联邦政府生产率测定方案》，力图促使公共
组织绩效评估系统化和规范化。据这个方案，有关部门制定了3000多个绩效指标。

（2）目标管理(Management-by-Objectives/MBO,1973)

目标：为了进一步加强对联邦政府部门的行政控制，增强各部门对实现联邦 政府整体目标的责任。
第五阶段（1992年至今）重塑政府阶段，以 振兴政府为目标。

背景与动因：

公民对政府信任度的持续下降

公民的抗税运动的频繁发生
立法部门企图控制政府支出的努力 公共服务私有化的迅速推进 英国和新西兰等国家为减少财政赤字的创新行动 美国地方政府所发起的首创精神。





上世纪90年代初，由于受国内外各种因素影响，美国公民对政府的信 任度下降，出现“信任赤字”。

（1）每个绩效报告应该陈述已经在机构绩效计划中确立的绩效指 标，同时要对实际取得的绩效成绩和年度绩效计划中的绩效指标
进行比较；

（2）检查是否达到了本财政年度的绩效目标，对比报告财政年度 完成绩效的情况，评价当前财政年度的绩效计划。

（3）如果没有达到绩效目标，要说明没有达到目标的原因，以及
将来完成绩效目标的计划和时间表；如果某个绩效目标不不实际 和不可行的，要说明改进或终止目标的计划。

特点：

在这一时期，政府绩效评估集中关注效率和效益两个问题。
解决效益的问题是革除政府中的欺诈、权力滥用和浪费等行为； 效益的提高通过效率来解决。

第四阶段（1980－1992年）为私有化阶段，以精 简政府为目标。

背景： 1980年里根（1981-1089）上台时，美国经济正处于严重衰退中，他

2. 部门绩效评估

由联邦各部门在每个财政年度末期对部门绩效状况进行评估并用绩效与 责任报告的形式予以公布。

3. 跨部门绩效评估

跨部门绩效评估是由管理与预算局统一对各部门执行总统改革计划的现 状和进展所进行的比较评估。


（三）多元的评估主体
一是联邦各部门。联邦各部门在每个财政年度末期都要对本部门年度 绩效目标的实现情况进行自我评估，并把评估结果以绩效与责任报告

1993年，比尔•克林顿在宣誓就职不到3个月就建立了全国绩效审查 委员会，由副总统阿尔•戈尔任主席。

克林顿在这场重塑政府的运动中，签署了90个相关法案和50个总统 行政命令，各政府部门制定了几千条顾客服务准则。

1993年8月日，通过了《政府绩效与结果法案》，这项法案使美国政 府绩效管理与评估走上了制度化的轨道。