实践与限度_行政审批局_模式探析_于江
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随着行政服务中心模式 “遍地开花” 地展开， 这一模式的缺点也逐步暴露出来， 主要体现在： 一
收稿日期： 2016-06-11 作者简介： 于江 （1985-）， 男， 江苏泰州人， 中共泰州市委党校讲师； 研究方向： 当代中国政治与公共
管理。
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２０１６ 年第 ８ 期
大连干部学刊
是行政成本的增加。 行政服务中心是基于原有政府 部门格局不变前提下的临时机构， 一般在地级市给 予正处级建制， 除了从各行政审批单位抽调人员办 理审批事项外， 仍需增加人员和编制以维系运转， 大多行政服务中心都是另辟办公地址， 兴建办公大 楼， 一定程度上增加了行政成本； 二是 “前店后 厂” 模式未能从根本上减少行政审批， 打破原有行 政资源配置格局。 行政服务中心更像是行政许可部 门的 “传达室” 和 “收发室”， 许可的审定仍需返 还原部门完成， 行政服务中心只是起到了方便 “中 转” 的作用。 三是行政服务中心的法律地位不明 确。 各地行政服务中心有的属政府派出机构， 有 的属政府直属机构， 有的是政府管理事业单位。 目前还没有专门的行政法规或规章对行政服务中 心的性质与地位作出明确界定， 事实上行政服务中 心是地方政府自发性设置的机构， 面临法律地位不 明确的尴尬。
审批局的地方政府以有益启示。
一、 “行政审批局” 模式的实践探索
“行政审批局” 是在原有 “行政服务中心” （有的地方称为公共服务中心、 市民服务中心等） 基础上新设置的政府职能部门， 其渊源可追溯至 20 世纪 80 年代计划经济体制所建立起的 “条块分 割式” 行政审批制度弊端的逐步呈现。 当时， 以 “衙门作风” “官僚习气” “门难进、 脸难看、 话 难听， 事难办” “不给好处不办事， 给了好处乱办 事” 为突出特征的行政审批弊端， 既是公众对政 府产生不满情绪的重要原因， 也无法适应快速发展 的经济， 影响到各地招商引资环境。 为改变这一状 况， 地方政府开始探索所谓的 “一站式服务”， 既 多部门集中审批办理相关事宜。 各地开始成立 “行 政服务中心”， 推行 “一站式办公、 一条龙服务、 并联式审批、 阳光下作业、 规范化管理” 的运行模 式 。 据 统 计 ， 截 止 2011 年 底 ， “ 全 国 有 31 个 省 （自 治 区 、 直 辖 市 ） 共 设 立 行 政 服 务 中 心 2912 个 （含各级各类开发区设立的服务中心）， 省级中心 10 个 ， 市 （ 地 ） 级 368 个 ， 县 （ 市 ） 级 2534 个 ， 30377 个乡镇 （街道） 建立了便民服务中心” ［1］。
三、 “行政审批局” 模式的限度梗阻
从 “行政服务中心” 向 “行政审批局” 的转变 是对以往虚体协调机构的反思与修正。 可以肯定的 是， 行政审批局无疑是对 “相对集中行政许可” 的 一种大胆尝试。 但绝不能被 “忽如一夜春风来， 千 树万树桃花开” 的行政审批局模式 “冲昏头脑”。 行政审批局模式在运作中仍需注意以下几个方面的 问题。
（一） 谨防权力制衡真空现象 行政审批局设立目的是将分散在各部门的审批 权集中至行政审批局， 由行政审批局行使审批权。 但如此高度的 “集权审批” 是否会造成行政审批局 的权限过大？ 是否会造成政府 “寻租” 变得更为便 捷？ 带来权力高度集中难以制约的风险？ 这一问题 必须引起高度注意。 据相关统计， “成都市武侯区 审批局在成立之初即拨转其他 20 多个部门的 76 大 项共计 190 个小项的审批权， 而天津市滨海新区行 政审批局也是一下子整合归 入 了 其 他 平 行 的 18 个 职能部门的 216 项审批权” ［2］。 因此， 在推行 “行 政审批局” 模式的改革过程中， 必须健全权力约束 机制， 在保障审批权高效集中行使的情况下， 将审 批权限纳入监督约束的制度 “笼子” 里， 尤其是注 重对审批事项事前事后的监管， 让权力不能 “任 性”。 谨防权力制衡出现 “真空” 现象， 首先预设 好制衡监督机制。 初步设想可以采取三种监管方 式： 一是行政审批局职能部门间相互监督， 二是让 原来行使该职能的行政机关行使监督权， 三是社会 公众监督。 （二） 避免审批权的绝对集中 行政审批局是将分散的审批统一集中， 就会存 在一个问题： 到底哪些权力是需要收归行政审批 局？ 哪些不需要被收归行政审批局？ 笔者认为， 并
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大连干部学刊
２０１６ 年第 ８ 期
以江苏省泰州市行政服务中心为例， 其承担的 审批职能是由 34 个不同的政 府 工 作 部 门 行 使 ， 各 个部门都只承担小部分审批职能。 各部门只负责与 本部门有关事项的审批活动， 着眼点也仅限于从本 部门职责出发， 很难横向与其它部门的审批行为相 比较。 很难发现不同的行政审批活动的共同问题， 行政审批效率的提升很有限。 行政审批是一类行 政行为， 如果能够总结出各项行政审批行为所共 同存在的问题并提出解决方案， 对行政机关的行政 审批工作来说可以起到不断规范、 完善甚至创新的 作用。
审批事项
以上
28 部门 168 项 提速 50%
审批事项
以上
41 部门 229 项 提速 60%
审批事项
以上
（三） 提升政府流程再造的空间 实施政府流程再造是进一步优化服务流程、 简 化办事程序、 促进内部协调、 提高公共服务质量的 战略选择。 从当前我国政府流程再造的目标来看， 不但能够改造现存流程， 提高政府绩效， 同时能够 推动我国公共服务改革和政府职能改革的不断深 化。 近年来， 泰 州 市 将 分 散 在 34 个 部 门 的 430 项 审批项目纳入中心， 对审批项目进行整合， 实现了 从分散到集中， 从串联到并联的转变。 但这样一种 变革主要是从优化工作程序来进行的政府改革， 并 没有触及政府机构改革。 如果直接设立行政审批局 不仅能够进一步优化政府流程， 更表现为对政府自 身的机构改革， 从根本上解决行政服务中心地位较 低、 协调乏力、 审批权名义集中的现实困境。 （四） 打破传统行政生态的困局 传统行政管理模式主要表现为机构设置上的
“条块分割” 和 “职责同构”， 这是纵向政府间关系 特征的一个理论概括。 行政审批局的设立将打破传 统行政管理体制格局， 打破传统行政生态的困局， 成为我国全面深化改革的主要突破口。 如果 “行政 审批局” 模式能够走向成熟， 必将成为政府职能由 管理型政府向服务型政府转变的 “有力推手”， 营 造出一种新的行政生态， 为当下难以继续推动的政 府改革吹入一股新风。
减少 64% 减少 75% 减少 65% 较少 56% 减少 900% 减少 70% 减少 50%
22 部门 79 项 提速 106%
wk.baidu.com
审批事项
以上
18 部门 216 项 提速 300%
审批事项
以上
30 部门 130 项 提速 63%
审批事项
以上
23 部门 140 项 提速 216%
审批事项
以上
26 部门 153 项 提速 75%
2004 年 四 川 省 眉 山 市 和 江 苏 省 镇 江 市 开 展 了 “两集中、 两到位” 的改革， 即 “一个行政机关的 审批事项向一个处室集中、 行政审批处室向行政审 批服务中心集中， 保障进驻行政审批服务中心的审 批事项到位、 审批权限到位”。 改革核心要义是行 政许可权限在行政许可部门的内部集中， 行政审批 的审定权和决定权等权限向行政服务中心集中。 但 这一变革未触动原有的行政审批运作体制， 传统行 政审批程序复杂、 审批难的现象也未得到根治。
成都市武侯区率先实行 “行政审批集中委托制”， 出台了 《武侯区行政审批委托试行办法》， 将 10 个 办件量小或办件季节性强的部门的行政审批权统一 委托给区政务中心， 提高行政审批效率。 紧接着 12 月， 依据 《行政许可法》 武侯区政府在四川省率先 成立 “行政审批局”， 将 20 多个部门的行政审批权 全部划归行政审批局集中审批。
表 1 各地行政审批局实践情况
各地实践 成立时间 人员精简 职能划转 审批效率
成都武侯区 2008.12.24 滨海新区 2014.05.20 荆门高新区 2014.12.02 河北威县 2014.12.17
银川市 2014.12.22 天津北辰区 2014.12.22 天津武清区 2014.12.22
2004 年 7 月 《行政许可法》 正式实施。 《行政 许可法》 第 25 条规定： “经 国 务 院 批 准 ， 省 、 自 治区、 直辖市人民政府根据精简、 统一、 效能的原 则， 可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行 政许可权”， 第 26 条规定： “行政许可需要行政机 关内设的多个机构办理的， 该行政机关应当确定一 个机构统一受理行政许可申请， 统一送达行政许可 决定。 行政许可依法由地方人民政府两个以上部门 分别实施的、 本级人民政府可以确定一个部门受理 行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一 办理， 或者组织有关部门联合办理、 集中办理”。 第 25 条提出了所谓 “相对集中行政许可” 的概念， 第 26 条 提 出 了 方 便 申 请 人 办 理 行 政 许 可 的 规 定 ， 为建立单独统一的行政审批机构提供了法理空间。 2008 年 10 月国务院办公厅又出台了 《关于深入推 进行政审批制度改革的意见》。 同年同月， 四川省
·行政与法·
大连干部学刊
２０１６ 年第 ８ 期
实践与限度：“行政审批局”模式探析
于江
（中共泰州市委党校， 江苏 泰州 225300）
摘要： 行政审批制度改革是政府行政方式的一场自 我变革， 已成为深化中国政府改革的关键因子。 “行政审批局” 的设立正是基于进一步探索行政审 批制度适应经济社会发展需要的有益尝试。 传统行 政审批在管理中面临的困境能否通过 “行政审批 局” 的设立而化解， 需要仔细梳理 “行政审批局” 模式的改革进程， 并重新审视 “行政审批局” 模式 的当下价值， 进而正确认识 “行政审批局” 模式运 行中出现的梗阻， 从而给予尚未成立行政审批局的 地方政府有益的启示。 关键词： 行政审批局； 行政服务中心； 改革； 模式 中图分类号： D922 文献标识码： A 文章编号： 1671-6183（2016）08-0042-04
十八大以来， 党中央、 国务院高度重视审批制 度改革， 在全面深化行政审批制度改革的背景下， 推进权力清单制度建设、 进一步完善行政审批目录 管理制度、 全面实现网上审批、 进一步完善行政审 批监督机制等。 2014 年 5 月天津滨海新区成立全国 首个行政审批局， 通过 “一颗印章管审批” 的体制 改革， 向投资贸易便利化迈出关键一步。 在这一情 势 下 ， 行 政 审 批 局 模 式 引 起 广 泛 关 注 。 2015 年 3 月， 中央编办、 国务院法制办下发 《关于印发 〈相 对集中行政许可权试点工作方案〉 的通知》， 要求 在天津市所有区县和河北、 山西、 江苏、 浙江、 广 东、 四川、 贵州等 8 个省、 市开展相对集中行政许 可权试点。 2015 年 7 月 24 日淮安市盱眙县成立全 国第一家县级行政审批局、 2015 年 8 月 20 日南通 市成立全国首个地级市行政审批局， 行政审批局开 始成为行政审批制度改革的主流范式。
党的十八届三中全会明确提出 “进一步简政放 权， 深化行政审批制度改革”。 行政审批制度作为 国家治理体系的重要部分， 已成为深化中国政府改 革的关键因子。 “行政审批局” 的设立正是基于进 一步探索行政审批制度适应经济社会发展需要作出 的有益尝试。 传统行政审批在管理中面临的困境能 否通过 “行政审批局” 的成立而化解， 需要仔细梳 理行政审批局模式的改革进程， 并重新审视 “行政 审批局” 模式的当下价值， 进而正确认识行政审批 局模式运行中出现的梗阻， 从而给予尚未成立行政
二、 设立 “行政审批局” 必要性分析
（一） 切实提高行政审批的效率 行政服务中心向行政审批局的转变， 其实质是 实现行政审批职能的有效整合。 行政服务中心在一 定时期内的存在虽然极大的提高了行政审批效率、 优化了行政审批程序， 但是分散的审批模式没有得 到根本改变。 不同部门的审批事项虽然实现了同地 点的审批， 但是审批权限依然分属于不同部门， 各 部门往往会出现缺少沟通和协调， 对政策理解的不 一拉升了审批时间， 从而降低行政效率。 面对这种 情况， 行政服务中心只能从中协调， 并不能从根本 上解决问题。 行政审批局的成立则是将行政审批职 能统一整合， 实现同地点、 短时间、 同部门审批， 将明显提高审批效率， 节约人力资本支出， 改善政 府形象。 从下图 1， 我们可以看出 “一枚公章管审 批” 的行政审批局模式会大大提高审批效率。 （二） 进一步规范行政审批工作
收稿日期： 2016-06-11 作者简介： 于江 （1985-）， 男， 江苏泰州人， 中共泰州市委党校讲师； 研究方向： 当代中国政治与公共
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是行政成本的增加。 行政服务中心是基于原有政府 部门格局不变前提下的临时机构， 一般在地级市给 予正处级建制， 除了从各行政审批单位抽调人员办 理审批事项外， 仍需增加人员和编制以维系运转， 大多行政服务中心都是另辟办公地址， 兴建办公大 楼， 一定程度上增加了行政成本； 二是 “前店后 厂” 模式未能从根本上减少行政审批， 打破原有行 政资源配置格局。 行政服务中心更像是行政许可部 门的 “传达室” 和 “收发室”， 许可的审定仍需返 还原部门完成， 行政服务中心只是起到了方便 “中 转” 的作用。 三是行政服务中心的法律地位不明 确。 各地行政服务中心有的属政府派出机构， 有 的属政府直属机构， 有的是政府管理事业单位。 目前还没有专门的行政法规或规章对行政服务中 心的性质与地位作出明确界定， 事实上行政服务中 心是地方政府自发性设置的机构， 面临法律地位不 明确的尴尬。
审批局的地方政府以有益启示。
一、 “行政审批局” 模式的实践探索
“行政审批局” 是在原有 “行政服务中心” （有的地方称为公共服务中心、 市民服务中心等） 基础上新设置的政府职能部门， 其渊源可追溯至 20 世纪 80 年代计划经济体制所建立起的 “条块分 割式” 行政审批制度弊端的逐步呈现。 当时， 以 “衙门作风” “官僚习气” “门难进、 脸难看、 话 难听， 事难办” “不给好处不办事， 给了好处乱办 事” 为突出特征的行政审批弊端， 既是公众对政 府产生不满情绪的重要原因， 也无法适应快速发展 的经济， 影响到各地招商引资环境。 为改变这一状 况， 地方政府开始探索所谓的 “一站式服务”， 既 多部门集中审批办理相关事宜。 各地开始成立 “行 政服务中心”， 推行 “一站式办公、 一条龙服务、 并联式审批、 阳光下作业、 规范化管理” 的运行模 式 。 据 统 计 ， 截 止 2011 年 底 ， “ 全 国 有 31 个 省 （自 治 区 、 直 辖 市 ） 共 设 立 行 政 服 务 中 心 2912 个 （含各级各类开发区设立的服务中心）， 省级中心 10 个 ， 市 （ 地 ） 级 368 个 ， 县 （ 市 ） 级 2534 个 ， 30377 个乡镇 （街道） 建立了便民服务中心” ［1］。
三、 “行政审批局” 模式的限度梗阻
从 “行政服务中心” 向 “行政审批局” 的转变 是对以往虚体协调机构的反思与修正。 可以肯定的 是， 行政审批局无疑是对 “相对集中行政许可” 的 一种大胆尝试。 但绝不能被 “忽如一夜春风来， 千 树万树桃花开” 的行政审批局模式 “冲昏头脑”。 行政审批局模式在运作中仍需注意以下几个方面的 问题。
（一） 谨防权力制衡真空现象 行政审批局设立目的是将分散在各部门的审批 权集中至行政审批局， 由行政审批局行使审批权。 但如此高度的 “集权审批” 是否会造成行政审批局 的权限过大？ 是否会造成政府 “寻租” 变得更为便 捷？ 带来权力高度集中难以制约的风险？ 这一问题 必须引起高度注意。 据相关统计， “成都市武侯区 审批局在成立之初即拨转其他 20 多个部门的 76 大 项共计 190 个小项的审批权， 而天津市滨海新区行 政审批局也是一下子整合归 入 了 其 他 平 行 的 18 个 职能部门的 216 项审批权” ［2］。 因此， 在推行 “行 政审批局” 模式的改革过程中， 必须健全权力约束 机制， 在保障审批权高效集中行使的情况下， 将审 批权限纳入监督约束的制度 “笼子” 里， 尤其是注 重对审批事项事前事后的监管， 让权力不能 “任 性”。 谨防权力制衡出现 “真空” 现象， 首先预设 好制衡监督机制。 初步设想可以采取三种监管方 式： 一是行政审批局职能部门间相互监督， 二是让 原来行使该职能的行政机关行使监督权， 三是社会 公众监督。 （二） 避免审批权的绝对集中 行政审批局是将分散的审批统一集中， 就会存 在一个问题： 到底哪些权力是需要收归行政审批 局？ 哪些不需要被收归行政审批局？ 笔者认为， 并
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２０１６ 年第 ８ 期
以江苏省泰州市行政服务中心为例， 其承担的 审批职能是由 34 个不同的政 府 工 作 部 门 行 使 ， 各 个部门都只承担小部分审批职能。 各部门只负责与 本部门有关事项的审批活动， 着眼点也仅限于从本 部门职责出发， 很难横向与其它部门的审批行为相 比较。 很难发现不同的行政审批活动的共同问题， 行政审批效率的提升很有限。 行政审批是一类行 政行为， 如果能够总结出各项行政审批行为所共 同存在的问题并提出解决方案， 对行政机关的行政 审批工作来说可以起到不断规范、 完善甚至创新的 作用。
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“条块分割” 和 “职责同构”， 这是纵向政府间关系 特征的一个理论概括。 行政审批局的设立将打破传 统行政管理体制格局， 打破传统行政生态的困局， 成为我国全面深化改革的主要突破口。 如果 “行政 审批局” 模式能够走向成熟， 必将成为政府职能由 管理型政府向服务型政府转变的 “有力推手”， 营 造出一种新的行政生态， 为当下难以继续推动的政 府改革吹入一股新风。
减少 64% 减少 75% 减少 65% 较少 56% 减少 900% 减少 70% 减少 50%
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18 部门 216 项 提速 300%
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2004 年 四 川 省 眉 山 市 和 江 苏 省 镇 江 市 开 展 了 “两集中、 两到位” 的改革， 即 “一个行政机关的 审批事项向一个处室集中、 行政审批处室向行政审 批服务中心集中， 保障进驻行政审批服务中心的审 批事项到位、 审批权限到位”。 改革核心要义是行 政许可权限在行政许可部门的内部集中， 行政审批 的审定权和决定权等权限向行政服务中心集中。 但 这一变革未触动原有的行政审批运作体制， 传统行 政审批程序复杂、 审批难的现象也未得到根治。
成都市武侯区率先实行 “行政审批集中委托制”， 出台了 《武侯区行政审批委托试行办法》， 将 10 个 办件量小或办件季节性强的部门的行政审批权统一 委托给区政务中心， 提高行政审批效率。 紧接着 12 月， 依据 《行政许可法》 武侯区政府在四川省率先 成立 “行政审批局”， 将 20 多个部门的行政审批权 全部划归行政审批局集中审批。
表 1 各地行政审批局实践情况
各地实践 成立时间 人员精简 职能划转 审批效率
成都武侯区 2008.12.24 滨海新区 2014.05.20 荆门高新区 2014.12.02 河北威县 2014.12.17
银川市 2014.12.22 天津北辰区 2014.12.22 天津武清区 2014.12.22
2004 年 7 月 《行政许可法》 正式实施。 《行政 许可法》 第 25 条规定： “经 国 务 院 批 准 ， 省 、 自 治区、 直辖市人民政府根据精简、 统一、 效能的原 则， 可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行 政许可权”， 第 26 条规定： “行政许可需要行政机 关内设的多个机构办理的， 该行政机关应当确定一 个机构统一受理行政许可申请， 统一送达行政许可 决定。 行政许可依法由地方人民政府两个以上部门 分别实施的、 本级人民政府可以确定一个部门受理 行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一 办理， 或者组织有关部门联合办理、 集中办理”。 第 25 条提出了所谓 “相对集中行政许可” 的概念， 第 26 条 提 出 了 方 便 申 请 人 办 理 行 政 许 可 的 规 定 ， 为建立单独统一的行政审批机构提供了法理空间。 2008 年 10 月国务院办公厅又出台了 《关于深入推 进行政审批制度改革的意见》。 同年同月， 四川省
·行政与法·
大连干部学刊
２０１６ 年第 ８ 期
实践与限度：“行政审批局”模式探析
于江
（中共泰州市委党校， 江苏 泰州 225300）
摘要： 行政审批制度改革是政府行政方式的一场自 我变革， 已成为深化中国政府改革的关键因子。 “行政审批局” 的设立正是基于进一步探索行政审 批制度适应经济社会发展需要的有益尝试。 传统行 政审批在管理中面临的困境能否通过 “行政审批 局” 的设立而化解， 需要仔细梳理 “行政审批局” 模式的改革进程， 并重新审视 “行政审批局” 模式 的当下价值， 进而正确认识 “行政审批局” 模式运 行中出现的梗阻， 从而给予尚未成立行政审批局的 地方政府有益的启示。 关键词： 行政审批局； 行政服务中心； 改革； 模式 中图分类号： D922 文献标识码： A 文章编号： 1671-6183（2016）08-0042-04
十八大以来， 党中央、 国务院高度重视审批制 度改革， 在全面深化行政审批制度改革的背景下， 推进权力清单制度建设、 进一步完善行政审批目录 管理制度、 全面实现网上审批、 进一步完善行政审 批监督机制等。 2014 年 5 月天津滨海新区成立全国 首个行政审批局， 通过 “一颗印章管审批” 的体制 改革， 向投资贸易便利化迈出关键一步。 在这一情 势 下 ， 行 政 审 批 局 模 式 引 起 广 泛 关 注 。 2015 年 3 月， 中央编办、 国务院法制办下发 《关于印发 〈相 对集中行政许可权试点工作方案〉 的通知》， 要求 在天津市所有区县和河北、 山西、 江苏、 浙江、 广 东、 四川、 贵州等 8 个省、 市开展相对集中行政许 可权试点。 2015 年 7 月 24 日淮安市盱眙县成立全 国第一家县级行政审批局、 2015 年 8 月 20 日南通 市成立全国首个地级市行政审批局， 行政审批局开 始成为行政审批制度改革的主流范式。
党的十八届三中全会明确提出 “进一步简政放 权， 深化行政审批制度改革”。 行政审批制度作为 国家治理体系的重要部分， 已成为深化中国政府改 革的关键因子。 “行政审批局” 的设立正是基于进 一步探索行政审批制度适应经济社会发展需要作出 的有益尝试。 传统行政审批在管理中面临的困境能 否通过 “行政审批局” 的成立而化解， 需要仔细梳 理行政审批局模式的改革进程， 并重新审视 “行政 审批局” 模式的当下价值， 进而正确认识行政审批 局模式运行中出现的梗阻， 从而给予尚未成立行政
二、 设立 “行政审批局” 必要性分析
（一） 切实提高行政审批的效率 行政服务中心向行政审批局的转变， 其实质是 实现行政审批职能的有效整合。 行政服务中心在一 定时期内的存在虽然极大的提高了行政审批效率、 优化了行政审批程序， 但是分散的审批模式没有得 到根本改变。 不同部门的审批事项虽然实现了同地 点的审批， 但是审批权限依然分属于不同部门， 各 部门往往会出现缺少沟通和协调， 对政策理解的不 一拉升了审批时间， 从而降低行政效率。 面对这种 情况， 行政服务中心只能从中协调， 并不能从根本 上解决问题。 行政审批局的成立则是将行政审批职 能统一整合， 实现同地点、 短时间、 同部门审批， 将明显提高审批效率， 节约人力资本支出， 改善政 府形象。 从下图 1， 我们可以看出 “一枚公章管审 批” 的行政审批局模式会大大提高审批效率。 （二） 进一步规范行政审批工作