对美国行政法的解析

对美国行政法的解析

摘要：正当媒体充斥着取消管制和削减预算的讨论的时候，不知道未来几十年行政法向何处去的人提出了一个十分敏感而且无法回答的问题。法学院的学生尤其应当注意到这个问题，因为他们可能会做的最糟糕的事情之一就是过早深深地完全地将自己的职业生涯投入到一个原来没有出路的法律系，这对选择某个特定的行政法实务部门作为其职业的人是尤其如此。在华盛顿有些是以办理赚钱的出口执照为特长的律师。近来商业部管制政策的改变实际上已经使得任何人想把办理出口执照作为可以养活自己的全职工作来做成为不可能。有希望的是，这些律师还可以找到其他事情做。

当然，过份担心自己的前途也是可以理解的。我们大家都意识到任一特定的法律门类将无法促进相应的职业生命能够持续30年或者40年，我们的法律体系的主要前提之一就是许多领域的法律仍然处在变化之中。例如，期望进行诉讼的学生也应该考虑其他解决争端的方式，如仲裁和调停——因为法院已经越来越不堪负荷，争端将不可避免地要通过其他途径来解决。你们当中那些期望成为有利可图的损害赔偿实务律师的人应该注意州和联邦关于阻止诉讼的各种理由以及损害赔偿裁定的各种类型的立法。

在行政法领域，已有一些看得见的趋势。但在过去四十多年里，美国行政法的基本模式未有重大变化。预算的削减和税收的不足可能急剧减少某些行政领域的活动，但立法部门和一般公众似乎并不反感行政机关履行职能的方式。自从1985年民用航空局（CivilAeronauticsBoard）寿终正寝以来还没有重要的联邦行政机关关门。在州和地方一级似乎也少有彻底废除行政机关的例子，这显示了人们对我们的行政模式的基本信心。

美国是一个很复杂的社会，单是立法机关没有人力和时间掌控政府活动每一个方面的细微未节。关于联邦政府和州政府管理活动的细节问题不得不授权行政部门。行政部门必然会把大部分政府日常管理职能委托给个别行政机关，政府“第四部门”的观念在美国人的意识中已根深蒂固，在可预见的未来似乎没有可能改变。而且似乎也无兴趣在各级政府设立新的行政机关或实施新的管制计划。未来几年的特点似乎是保持行政机关固有的地位。

在一定程度上发生实质性变化的也是最受责难的管制活动是从事经济管制的项目。在我们发展起来一套更为复杂的政治系统或更为熟练地运用经济分析的时候，传统的经济管制，例如州际商业委员会或联邦海事委员会的工作就越来越

显得不合时宜了。用控制价格的方式进行的管制几乎注定要失败。实际上在美国历史上还没有过价格管制真正成功的例子。在观察前苏联解体的时候，我们看到了价格控制失败的更为惊人的例证。在过去，高压的经济管制也许并不是一件坏事，但是政府监管的许多形式好像还要继续下去。在美国，储蓄和信贷的混乱显示政府在未来许多年将会对金融机构的活动给予密切的注意。由于广播和电信方面频道拥挤和新技术的发展使得政府对这些领域实施监督。

由于公众注意力的加强，这很可能促进各级政府对健康和安全问题实施管制。的确，越来越多的专家人士把这类管制称作对“公共利益”（Publicinterest）或“生活质量”（qualityoflife）的管制。由于环境和安全问题的管制范围交叉，因此在这些领域更加需要创造性的思维。由于我们认识到这些问题跨越国际疆界这一事实——如切尔诺贝利核事故以及欧洲和北美洲的酸雨问题——我们必须寻求国际解决方案，而似乎大部分解决方案将包括行政因素。

如果诸如雇工和消费品安全这类事务由政府来管理而不是由市场来调节，那末，这种管制必须公平地适用于所有公司，以便尽可能减少由于个别公司试图做他们认为正确的事情不顾产业界广泛的反对而引起的经济问题，经济的外部环境概念（economicconceptofex temalities）要求全面的公正的管制。处理这些外部环境问题通常需要全国性的政府的某种管制。

解除管制

解除管制是里根政府8年期间的热门话题。然而，在我们进入本世纪最后10年时，冲向解决管制的步伐已经非常缓慢了，尽管在政府活动的许多领域解除管制的讨论仍在继续。

（一）立法活动由于行政机关都是立法机关的创造物，因此，只有源动力来自立法机关解除管制的努力似乎才能真正起作用。在过去几年里，国会已经取消了一系列管制活动。一个从事航空工业经济管理的完全独立的管制委员会民用航空管理局在1978年到1985年期间逐步地退出了历史舞台。而只有它的一些安全和消费保护方面的职能转移到了交通部的其他机构。1980年，国会制定了一个解除对汽车货物运输管制的范围广泛的法律。这一法律使进入汽车货运市场变得非常容易。而且实际上取消了由货车运输公司收取运费的所有联邦管制政策。类似的解除管制的情形也出现在铁路行业方面。

这种法律上的变化已经取消了州际商业委员会的大量的传统性事务，尽管国会还没有采取有意义的步骤废除这些行政机关。立法机关解除管制度的某些行为并非完全一致，在能源和自然资源领域，国会于1989年废除了1978年制定的天然气政策法（NaturalGasPolicyAct）第一篇，事实上是取消了对天然气价格的

管制，虽然天然气管道仍然受制于经济管制，州公共公用事业委员会仍然对商业机构和居民的天然气销售进行管制。

对于这些解除的法律有人拥护也有人反对。一些评论家把美国航空工业目前的灾难归结为废除了CAB（民用航空管理局），但是，攻击汽车运输和铁路管制的声音一直很微弱。国会里一直有人试图重新对这三种行业实行管制，尽管还没有一个动议有很大的成功的可能性。从另一角度看，这些法律保持了美国行政模式的完整性，因为它代表了国会所确定的我们管制结构的变化。宪法要求行政机关遵循国会的指令。除了已经发生过的由于取消对一些行业的管制，尤以在航空领域为显著而导致经济混乱以外，过程进行得相当顺利。

（二）执行部门79美国行政法的新动向在联邦一级，管理与预算局已经促成了在其监督范围之内的行政执行机关解除管制或者至少停止新的管制的许多尝试，许多行政机关已经自行开始了解除管制的努力。行政机关可以通过几个途径来解除管制。他们可以修正或废除法规。联邦能源管制委员会（FederalEnergyRegulatoryCommission）已经采取重大步骤发展一种管理天然气管道的市场机制而且无需对基本法律作任何改变。在法律允许的情况下，行政机关也可以先占领该领域然后却不对它进行管制。联邦通讯委员会（FederalCommunicationCommission）已经在对某些类型的广播活动如卫星天线的管制方面这样做了。

行政机关可以通过不作为或者推迟行动来尝试解除管制。行政机关放慢行动的步伐向受到管制的行业发出了一个微妙的但却是有力的信号。管制者不再对被管制者给予太多的注意，信息一传出，被管理的行业人士就不会顾忌纸上规定的行政机关的管制了，80年代全国的储蓄和信贷机构的行为就是例证。

行政机关也可以通过与实际情况更为协调和受管制更乐于接受的方式进行管制。联邦通讯委员会在70年代实施了一些创新性的计划，通过抽签或拍卖的方式颁发某些类型的执照，这样就无需在每个案件中举行比较证据听证。这些尝试时常受到批评。当行政机关试图创立一种新的

管制方式而不相应改变其基本法律时，它就可能会有麻烦了。

有两类案件值得回顾。在第一例里面，环境保护署（EnvironmentalProtectionAgency）根据《清洁空气法》（CleanAirAct）的授权对汽油含铅量进行管制。因会认定解决汽油含铅问题的唯一有效途径是迫使炼油商在制造汽油过程中减少或者消除铅。因为在汽油循环燃烧的任何一个环节，都没有可以控制铅发散的节省成本的手段。环境保护署进行了大量的法规制定工