论挪威社会保障制度及其对中国的启示

论挪威社会保障制度及其对中国的启示
主要的措施
挪威社会福利制度是典型的福利之窗，既全民“普享型”的福利制度。

挪威的法律规定，所有挪威公民在生病，养老和失业上均享有经济补助和其它形式资助的权利。

一、全民社会保障制度覆盖的范围
挪法律规定，凡在挪居住或工作，包括在位于挪大陆架上的固定或可移动设施上工作的人；在斯瓦尔巴群岛、扬·马延岛及其他属地居住并为挪威雇主工作的人；在挪居住前曾加入全民社会保障制度的人；某些在海外工作的挪威公民（如外交官）；在海外暂时居留不超过12个月且不从国外领取收入者，都系全民社保制度的法定成员。

根据以上规定，不是全民社会保障制度成员者，可以自愿申请加入，前提条件是必须在挪居住，或者现住在国外，但在提出申请前五年内至少有三年参保，而且与挪社会有着紧密联系。

二、补贴标准
很多社保补贴的标准都根据一个基准数额（G）来确定。

该基准数额每年5月1日由议会根据当年平均工资水平进行调整，一年内也可多次调整。

如2003年起执行的基数为54170克朗。

三、资金来源
全民社会保障制度的主要资金来源为劳动者、自由职业者（律师、医生、建筑师、顾问、出租车主等）及其他受保人交纳的会员费(保险费)、雇主税以及国家财政拨款。

纳税率和财政拨款额由议会决定。

劳动者及自由职业者交纳的会员费以其工资及各种社会福利补贴收入总和为基础来计算。

一般规定，劳动者交纳的社保会费为其总工资收入的7.8%。

自由职业者的收入如在基准数额的12倍之内，其社保费率为10.7%；超过12倍，则会费比例为7.8%。

对于其他的个人收入（如养老金等），则需缴纳3%会费。

雇主税由雇主按支付工资的百分比交纳。

根据劳动者居住地的不同，雇主税百分比也不同。

按照地理环境及经济发展水平，全国由南向北共划分为5个区域，这5个区内的雇主税比例分别为14.1%、10.6%、6.4%、5.1%和0%，但为62岁以上劳动者交纳的雇主税分别下调至10.1%、6.6%、2.4%、1.1%和0%。

全民社会保障基金的总支出约为2000亿克朗，占政府财政预算总支出的34.2%、国民生产总值的12.6%。

国家对全民社会保障基金的财政拨款为占社保总开销的30%左右。

四、主要社会福利保障形式
1、养老金。

由基本养老金、补充养老金、特殊补贴及赡养配偶或子女补贴组成。

配偶或子女补贴与收入相挂钩。

2、抚恤金。

包括遗偶补贴、子女补贴。

3、伤残补助。

4、康复补贴。

包括医疗康复补贴、职业康复补贴
5、患病和生育时的医疗补助。

根据《专家医疗服务法》及《建立和实施生理卫生保护法》的规定，凡加入全民社会保障制度者，均可享受在医院免费住院、治疗和用药。

对于在医院之外接受治疗，则按《市政医疗服务法》和《全民社会保障法》的有关规定处理。

6、病休和产育现金补贴。

包括病休补贴、照料补贴护理补贴培训补贴、产育或收养现金补贴
7、失业救济。

8、工伤补贴。

9、单亲父母补贴。

10、育儿补贴。

发放给18岁以下居住在挪威的孩子，每个孩子每年约12000克朗。

如子女不与父母共同生活，则每月补贴1180克朗。

单亲父母可多领一份补贴。

如果单亲父母按法律规定满足有关条件，而且要抚养3岁以下的幼儿，则可以领取额外的幼儿补贴。

不论3岁以下的幼儿有几个，每位单亲父母只能领取一份幼儿额外补贴。

11、幼儿父母的现金补贴。

居住挪威的1至3岁儿童，如不上公立幼儿园，父母可领取现金补贴。

在达成协议的情况下，儿童每周上幼儿园时间不超过32小时，父母可申领部分现金补贴。

五、社保收入纳税
除一次性资助和实物补助外，社保补贴作为收入形式必须纳税。

育儿补贴和幼儿父母现金补贴属非纳税收入。

领取最低养老金、临时伤残补贴、单亲父母过渡补贴或抚恤金的人，不用交纳所得税或保险费。

对于养老金略高于最低标准的退休者有特殊的减税规定，以确保其交纳的所得税和保险费不多于其收入超过最低养老金部分的55%。

养老金和伤残补贴较高而不符合上述减税规定的，也可享有特殊减免待遇。

主要的特色和成效
一、医疗保健是挪威福利国家的一个支柱
1，受法律保护的“社会权利”
挪威的福利服务网络十分发达，国家预算的大约35%都花费在健康与福利制度上：全国分为5个医疗大区，19个市和435个镇，他们负责医疗保健网络的提供。

保护挪威公民上述“社会权利”的是著名的两个法律：《国民保险法案》（National Insurance Act）和《社会保健法案》（Social Care Act）；医疗保健被认为是挪威福利国家的一个支柱。

2，“全科医生制度”
所谓“全科医生制度”是指，全科医生提前治疗患者的疾病，主要是处理常见病，在需要的情况下他将患者转给专科医生。

所以，全科医生的地位在挪威非常重要，并且体系完善3，“登记排队制度”
建立于1990年的“登记排队制度”（waiting list）是挪威最具特色的医疗服务特色。

除了需要立即治疗的重症患者以外，所有到公共医院去就诊和体检的人都必须要事先进入“登记排队系统”，这样，在某一个时点上，政府可以在几分钟之内就可以从电脑上查出任何一个医院的就诊人数和候诊人数以及全国每天的候诊和就诊人数。

此外，“登记排队系统”还是政府根据国家标准评估医院能力和绩效的一个重要工具。

4，慷慨的津贴制度
任何领薪者都享有病假津贴的权利。

病假内的工资事实上与正常工资几乎是完全相同的。

这些福利津贴措施始终受到较大的争议，因为病假期间的待遇太慷慨，病假的期限可以长达一年以上，即使超过了一年，“国民保险”还可以提供其它形式的经济补助。

二、国家福利政策覆盖了所有的儿童和老人
1，世界上第一个设有“儿童大臣”的国家
挪威政府十分重视儿童的教育与管理照顾事业，是世界上第一个设有专门的内阁大臣管理儿童事务的国家，专门负责儿童照顾、日托管理和性别平等事务。

北欧国家对家庭子女的赡养都给予补贴，但尤以挪威为最，孩子越多补助标准就越高。

2，“宽大”的失业政策
享有失业津贴的资格条件是“曾经工作过”或“曾有过最低收入”；所有的市镇都设有“劳
工办公室”，负责失业津贴的发放，其标准相当于以前工资的一个比例，最高限额不得超过产业工人的平均工资，领取的期限是从78至156个星期。

3，“双重养老金”
人口老龄化是挪威一个沉重的经济负担，挪威政府十分重视老龄护理与保健事业。

但是，老龄护理和健康保健与医疗服务之间的责任是很难划分的。

挪威的法定退休年龄是67岁，每个退休人员都可从“国民保险基金”获得养老金，而每个挪威人都享有最低养老金的权利。

平均来说，退休金是以往工资的一半左右。

很多公司企业都设立了自己的企业补充养老保险，每月缴纳一定比例的保险费，国家公务员的退休金水平稍高一些，一般是其原来正常工资的2/3左右；还有些人自己建立个人养老储蓄计划。

4，严格的环保政策
挪威非常重视环境保护。

全国共设有19个国家公园，占地面积达150万公顷，自然保护区1485个，29.9万公顷，自然风景保护区106个，82.7万公顷。

对空气、水、垃圾处理、有害化学产品和噪音等的污染等都多次立法给予严格的控制，对生物多元化和文化遗产的保护等也有许多保护性的规定。

三、建立“石油基金”，造福子孙万代
挪威的国土面积虽然只有38.51万平方公里，但海岸线很长，达8.3万公里（包括岛屿）。

上帝对挪威的关照使其具有得天独厚的石油资源，北海和挪威海每天产原油300万桶，90%出口，是世界上第三大原油出口国，占挪威GNP的10%和工业出口的36%。

借鉴与思考
第一，积极的劳动就业政策和完备的社会保障制度对统筹协调经济利益关系，维护社会稳定，相关性极强，具有紧密的正向效应。

挪威完备的社会保障制度对国家的经济发展与社会进步都有重大的影响。

从积极意义上看，社会经济利益关系比较和谐，中产阶层占主体，贫富差距不明显，犯罪率较低，社会生产和生活景然有序，国民的精神面貌比较好，社会责任意识较强。

而且，在发展理念上也比较注重社会公平问题。

挪威等国家更加看重其为社会和谐发展发挥的统筹协调机制的功效，因此，在公共政策的制定、改革、调整和完善上，都把劳动就业和社会保障问题放在更加突出的重要位置上。

我国正致力于构建和谐社会和小康社会，建立新型的劳动就业和社会保障制度，我们需要在中国改革发展的战略布局上，特别是“十一五”发展规划中，重点加强涉及劳动就业、社会保障的公共经济政策的调整、体制改革和机制创新。

第二，福利国家的社会保障事业发展经验和挪威的社会保障制度安排，对我国建立新的社会保障制度体系也有借鉴之处。

一般来讲，不苛求统一的发展模式，尊重本国的国情，与经济社会发展相适应、相协调且多样化发展，是社会保障制度在各国实践的重要基本经验。

由于国情不同，主要是经济发展水平的不同，我国的社会保障制度不能照搬福利国家的模式，避免贪大求洋。

但挪威等福利国家的追求长期稳定、协调、和谐发展，法制先行和健全的社会保障制度，对市场机制和社会组织的高度重视，实施过程进一步社会化，也是值得重视的发展经验。

我们既要看到发达国家特别是福利国家社会保障水平过高带来的某些负面影响，更要注意到许多发展中国家社会保障水平过低带来的严重社会问题。

发展中国家不能简单把社会保障看成是国家治理的负担，应当把它看成是在经济社会发展中，推动效率与公平统一的必备手段和机制。

在这个问题上，要特别强调两点论。

第三，福利国家社会保障制度的“危机”和改革表明，现代社会保障制度仍在探索完善中，我国应当构建符合国情的保障制度。

我们既要看到福利国家社会保障制度的特殊贡献，又要看到其存在的主要问题。

问题一是，国家包办社会保障事务和社会高福利，必将导致政府的高税收和高支出，而高税收则需要高工资，而高工资就会直接影响就业率和生产成本，企业因生产成本提高，竞争力就会下降，经济也会受到牵累。

高支出则造成财政困难甚至危机。

问题之二，社会保障水平过高，容易养懒人，甚至会导致不劳而获的情绪，助长国民的惰性。

自20世纪80年代以来，福利国家削减福利支出、调整福利结构、扩大资金来源、引入市场机制、重视私营机构作用的改革，也可证明这些问题的存在。

我国构建符合自己国情的社会保障制度，应发挥后发优势，要适度控制政府责任，坚持责任分担，发挥政府、企业、社会、市场、个人及家庭的积极性，应当尽量避免福利国家已经出现的问题。

第四，我国扩大劳动就业和构建社会保障制度体系，要有所为有所不为，当前要突出重点。

从西方发达国家的劳动就业政策和社会保障制度建立可以看出，不同的经济发展阶段和不同的国力水平，其劳动就业政策和社会保障制度也不是一成不变的。

统筹协调经济利益关系，构建和谐社会，是我国公共政策和发展战略的重点，而劳动就业和社会保障问题牵涉我国的经济和社会安全，因此，公共政策的重点也要有所倾斜。

当前乃至长远，要实行积极的就业政策，建立和完善公共就业服务培训体系，降低和放宽农民工就业门槛及条件，积极发展中小企业，努力创造更多的就业岗位，建立健全创业和再就业援助基金，要逐步提高城乡最低生活保障线的标准，扩大社会保险、社会救济和社会福利等社会保障制度的覆盖面，重点解决低收入阶层的失业、医疗、养老等问题。

第五，失业保障的相关启示。

1、从建立失业保障制度的时间来看，挪威开始在20 世纪初（1906年），修订立法在20世纪70年代（1970年）。

有了社会保障法和失业保障法，并对保障对象、保障项目、保障水平、保障付给条件、保障费用、保金增值等明确的规定，保险人和被保险人依法履行权利和义务，谁守法谁受益，谁违法谁受罚，社会给经济发展提供一个良好的安全保障。

目前我国正在建立健全各种社会保障制度，但今天已是21世纪的前夜，所以制订失业保障法要把握时代脉络，充分利用各种有利条件，使失业保障法成为发展国民经济的保障。

我国的现状是，迄今为止还没有有关失业立法，这对我国的经济建设和发展极为不利。

同时我们还应考虑到我国今天的经济发展水平与挪威的国内外环境的差距。

从失业保障制度的类型来看，挪威“福利型”的社会保障模式与我国发展中国家的经济发展水平不相适应。

而且，这种模式，国家包得过多，标准水平过高，使得福利支出远远高出国民生产总值和经济增长率，出现政府高举外债、财政赤字累累、物价上涨、消费者负担沉重的局面，这则是我们在建立失业保障制度时应该借鉴的。

2、，从失业保障范围来看，挪威基本上有雇员、会员等区别，而我国的社会性质和有中国特色的社会主义经济决定了我们的失业保障制度应是不分所有制、不分用工形式、不分地区且统一立法、统一筹资比例、统一给付标准、统一管理的社会保障制度，要使所有的劳动者都享受的社会保险权利。

3、从失业保障资金来源看，挪威的失业保障基金由国家、企业和个人各负担一部分，这样使国家、雇主和劳动者都具有社会保障的权利和义务，从而可使社会保障更为有效。

但挪威政府负担的费用比重过大，是不可取的。

挪威的税收约占国民生产总值的50％，这在世界各国是最高的。

政府通过税收集中大量的收入，然后以一半以上用于各种补贴、养老金和卫生保健等开支。

这样就造成了很多问题，政府背上了沉重的财政包袱，财政赤字和外债大
增，雇主和雇员严重依赖政府，不能各尽其职，劳动者的积极性和创造性不能有效发挥。

目前，鉴于我国正处于社会主义初级阶段，在国家财力有限，人口众多的情况下，笔者认为对失业保障基金应采取国家、企业、个人三方合理负担的模式。

即国家负担一部分，并且只以保险列支成本、减少应税所得，保险金营运收入税收优惠，以及资金不足时补助等形式承担一部分费用，这既有益于国家，又有益于社会保障。

根据我国居民个人收入水平较低，国家财力十分有限的现状，企业负担大部分；而个人也应负担有限的一部分。

既构成社会保障基金，又不成为负担，又有利于存储，进而有利于资金积累，同时还能充分调动劳动者的积极性，充分发挥他们的聪明才智。

值得注意的是，个人用于保险方面的支出的增长幅度不能超过同期的经济增长速度，否则会产生储蓄调节消费的负效益、在职就业人员与失业人员矛盾尖锐、社会不稳定因素增加等现实问题。

4、从享受失业救济的条件看，最终应按劳动者的能力和效绩，多劳多得、少劳少得、不劳不得，同时，将个人帐户与社会统筹相结合，均衡负担。

挪威的高福利，养成了社会成员不愿劳动、贪图享受的不良风气，工作效率和劳动积极性降低，给国民经济发展与增长带来了极大的困难。

我国应吸取他们的教训，采取建立个人保障帐户的方法，专门用于记载和积累依据法律提存的个人基金，以调动劳动者个人自我保障的积极性和劳动积极性，给社会保障制度注入一定的效率机制。

当然，个人帐户应与社会统筹相结合，将分散在各部门、各企业的资金按社会统一的标准和原则集中起来统一分配使用，以实现社会保险的社会化，并解决分散管理下企业间出现的负担不均的情况。

5、从失业救济金的发放情况来看，我们的失业救济金的目的是为失业者基本生活做保障，应该用在提高劳动者的素质、帮助失业者再就业上。

因此，在享受失业救济的条件上可借鉴挪威的作法，实行失业保障随物价上涨和社会经济发展而调整的制度，切实保障失业者的基本生活水平；要定期不定期地调整保障待遇。

以创安定的经济发展环境。

在发展期限上我们的失业救济金不能无限期地发放，失业保险金的给付期限应有一个合理的限度，如有的人提出24个月，当然，多长时间合理要经过专家论证，要充分借鉴他国的经验，但限度一定要有，并在这一限度内将救济金作为启动资金发放给失业者，使他们能很快地组织就业或自谋职业，在这一限度内将救济金作为下岗人员的转业培训费和生产自救费。

6、从管理机构来看，应借鉴挪威统一管理的作法，所不同的是挪威一般是劳工局负责、劳工部和全国劳动总局监督，而限于我们的国体和政体，应建立国家统一管理的机构，进行规范管理较适宜。

目前，由于各种原因，社会保障处于劳动部、人事部、民政部、各级工会组织、保险公司等多头分散管理的境地，结果，上下扯皮，相互推诿，社会保障制度改革举步维艰。

值得一提的是，建立统一规范的管理体系，比如说建立“劳动与社会保障部”，并不等于说我们习惯于国家处处统管，建立层层庞大管理机构，那样就会走向另一个极端，使得机构臃肿、效率低下、特权泛滥。

而这样做有利于各项社会保障项目的协调和配套，有利于减少磨擦和内耗。

7、从资金的管理来看，为保障资金有效发挥作用，要充分考虑其增值的问题。

目前有的社会保险部门与金融部门的关系不大协调，所筹资金又形不成累积资金可资运营，结果资金不能增值。

而有的社会保险部门如保险公司，其筹措的资金从长期讲是增值的，但由于没有法律依托，有的则将资金用于炒股、套汇、炒房地产等等，不仅造成了社会保障基金不保，而且造成了很坏的社会影响。

所以，摆在我们面前的是，加强立法，加强社会监督机制，使社会保障基金真正落到实处。

并在诸如“劳动与社会保障部”的监督管理下，专款专用，建立规范化的支付标准、计算办法、发放渠道，使失业保障基金真正成为劳动者暂时或永久丧失劳动能力以及失业的生活保证。

就目前情况看，失业保证金的增值渠道也可采取积极的做法，如存入银行、信用机构或购买国债取得利息，还可以与政府部门联合开发，即取得政府的支持，使政府将一些风险小，并有一定盈利水平的公共事业方面的投资项目优先、优惠安排给
社会保障基金，使社会保障基金在安全、有效的条件下保值和增值。

8、此外，社会保障制度是一个有序的系统，要求体系内各部分相互协调、相互配套，因此，失业保障制度的建立和发展要符合社会保障制度改革整体的要求，使我们的失业保障制度做到真正有益于社会、有益于人民。