中国财政问题研究第一讲讲义

中国财政问题研究第一讲――中国公共财政的发展

近20年来，中国正处在由传统的计划经济向现代市场经济的转型过程中，它不仅改变了人们的思想观念和生活方式，同时也迫使社会的经济管理体制发生了深刻的变革，这是一场深层社会结构内部的制度创新和革命，中国公共财政建设正是在这一背景下应运而生的。

经过20多年的经济改革，市场经济观念已经深入人心，深化财政体制改革，构建我国公共财政体制，已成为我国市场经济发展进程中的重要一环。建立公共财政体制，就是按照市场经济的要求，对财政重新定位，并确立财政运行的新机制，即明确在市场经济条件下，政府与市场的关系怎样？财政该“做什么”，“怎么做”。

1998年12月15日，在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清同志在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架的思路，同时还提出了四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管；第二，要依法促进公平分配；第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并做好转移支付工作；第四，要调节市场配置资源的偏差，体现国家的产业政策，同时对国有企业实行间接管理，做好国有资产管理工作。

2000年年初，在中央举办的两次省部级领导干部财政专题研究班上，李岚清副总理再次提出了要建立公共财政基本框架的问题。

李岚清指出，财政是国家职能的重要体现，是国家政权活动的物质基础，是党和政府工作的重要组成部分。各级领导如何重视和做好财政工作，对于能否贯彻落实好“三个代表”的重要思想，关系重大。重视和做好财政工作，关键是把握好财政工作的正确方向。当前，要认真学习社会主义市场经济知识，转变财政、经济工作观念，加快建立适合我国国情的公共财政，进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，把经营性事业单位推向市场，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面。

他说，加强法制建设是建立公共财政的基础。近年来我国财税法制建设取得了一定成绩，但财税法律体系还不完善。有法不依、治税不严、征管不力的现象相当突出，特别是今年以来骗取出口退税十分猖獗；财政预算对支出的约束不强，执行中的主观随意性较大。必须加快财政立法进程，健全财政法律法规体系，增强执法刚性，真正做到“取之有据、用之有道、合理合法”。当前，要大力开展打击“出口骗税”的专项斗争，要始终坚持严

格依法治税，加强征管，堵塞漏洞，清缴欠税，惩治腐败，同时全面实施“金税工程”、“金关工程”，运用计算机网络等高科技手段加强税收征管。要加强预算执行力度，预算一旦通过法律程序，必须依法严格执行，不得随意更改或变通。

李岚清强调，建立公共财政框架，必须树立新的理财观念，基本思路可用十六个字来概括：“比例适当，集散有度，收支合理，使用得当”。所谓“比例适当”，就是财政收入占国内生产总值的比例和中央财政收入占国家财政收入的比例要适当。目前我国这“两个比例”明显偏低。必须下大力气，切实理顺财政分配秩序，积极组织财政收入。所谓“集散有度”，就是国家财权财力的集中和分散要有度。财权财力过于集中，不利于发挥地方和企业的积极性；财权财力过于分散，不利于国家集中必要的财力办一些大事和对经济运行实施有效的宏观调控，也难以通过转移支付促进经济不发达地区的发展。目前我国财权财力过于分散，再加上以费挤税，自收自支，小金库林立，许多地方基层机构臃肿，人员膨胀。有的地方为了养人就多收费，收费多了又多养人，如此恶性循环，进一步加重了农民、企业和社会的负担。这种情况必须扭转。所谓“收支合理”，就是财政收入要以税收为主体、辅之以少量必要的规费；财政支出要贯彻“一是吃饭、二要建设”的原则（陈云说的这个原则并没有过时，关键是安排财政支出的顺序。所谓“使用得当”，就是要千方百计地节约资金，使用好资金，充分提高财政资金的使用效益。

一、为什么要建立中国公共财政？

1、建立公共财政是市场经济发展，要求转变政府职能和财政职能的必然结果。

2、建立公共财政是为解决目前财权分割、财力分散，财政分配秩序非规范化的问题。

3、建立“公共财政”是社会公众的法律意识、权利意识、纳税意识和民主意识不断提高的必然结果。

4、建立“公共财政”体系，是为促使政府从计划体制下养成的旧观念、旧习惯、旧做法中彻底解放出来，逐步建立起从“公共性”的角度来考察、分析财政问题的思维方式，并树立与之相适应的新观念，建立和完善与市场经济相适应的，具有中国特色的财政体制。

二、什么是公共财政？公共财政与传统财政有什么区别？

公共财政与以往财政模式最大的区别，是财政分配活动的出发点不同。

封建国家的财政分配活动是以封建国王的需要为基点，财政要做什么，如何做，以及支出效果好坏，都是以封建国王的需要为出发点。封建财政分配凭借的是封建专制权，为满足王族等少数人的需要，对人民横征暴敛，社会分配严重不公。

国家财政是在计划经济体制下形成的，所以它不可避免地打上了计划经济的烙印，如果它能够超越当时的计划经济思维，那才是十分奇怪的。在计划经济体制下，政府是经济活动的主体，在这种背景下形成的传统的财政，很自然地就以政府的需要为基点，传统财政理论认为财政是以国家为主体的，具有很强的经济建设性，导致财政活动广泛介入竞争性行业。

公共财政是与市场经济相适应的。市场经济条件下，私人部门是经济活动的主体，财政活动的基点是私人部门对公共产品的需要，而非政府对公共产品的需要，强调政府提供公共产品的动机与需要，是由私人部门的动机和需要引起的，它们才是测度政府财政资金使用效果的实际依据。所以，从这个意义上说，公共财政是公众的财政，政府是代表公众的利益，为公众理财，而非为自己理财。

因此，公共财政是公共部门为了满足市场经济条件下，私人部门的公共需要，凭借公共权力，对一部分经济资源进行的一种分配。公共财政与与市场经济有着本质的联系，它是一种与市场经济相适应的财政分配模式。

与之相适应，现代公共财政理论的研究重点从政府收支转向公共经济，即公共部门的活动与市场的关系，公共部门的活动对市场经济运行的影响，形成公共经济学或公共部门经济学的概念。

三、公共财政的基本特征

作为一种与市场经济相联系的财政运行模式，公共财政的基本特征和要求，可以归结为分配对象的“公共性”、运行过程的“公开性”和活动范围的“完整性”。这三个特征及其相互关系，基本上可以反映公共财政模式的全貌。可以说“完整性”是构建公共财政体制的基础或前提，“公开性”是确保公共财政正常运行的工具，“公共性”则是公共财政的落脚点。从这个意义上说，“公共财政就是在完整性的基础上通过公开性这一途径实现其公共性”。现阶段在我国构建公共财政体制，就是要根据公共财政的特征要求，从观念、思维到具体运行机制上，把我国财政分配活动转到与市场经济相适应的轨道上来。其核心是要实现我国财政体制的完善与创新，是建立市场经济体制在财政领域的具体体现。

四、公共财政的发展对我国财政改革的要求

第一，在政府和财政基本职能的导向上，要收缩生产建设职能。第二，要合理掌握财政分配顺序。第三，要改革预算改革，形成规范的公共选择机制。第四，政府部门、财税部门要形成为公众服务的意识与规范。第五，公共财政必然要求我们转变理财方式，构建