“零口供”情形下行政处罚的合法性

“零口供”情形下行政处罚的合法性

标签：杂谈分类：理论研讨、执法技能

所谓“零口供”，是指在刑事诉讼中，没有犯罪嫌疑人或被告人的供述，检察机关依据其它有效证据仍然批捕、起诉，人民法院仍然开庭审理，并作出有罪或无罪判决的情形。根据《刑事诉讼法》规定，在没有被告人供述、证据充分确实的时候，也可以认定被告人有罪和处以刑罚。在行政执法过程之中，也可能会遇到行政相对人不提供相关证据材料而做出行政决定的情况，借用刑事诉讼法的概念，我们把这种情形也称之为“零口供”。

作为行政执法主体，如何保证正确合法运用手中的处罚权对于我们及其重要。目前，我国已经制定《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规。从行政行为的作出到行政救济整个过程，不难看出，一个合法的行政处罚决定，应当要经得起行政复议和行政诉讼的检验。因此，本文将主要从《行政诉讼法》规定的内容着手，探讨“零口供”情形下，行政处罚决定的合法性问题。

一、行政处罚决定的合法要件

《行政诉讼法》第五十四条规定“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。……”一般认为，一个合法的具体行政行为，应当符合以下要件：1.适用法律、法规正确。2.事实清楚、证据确凿。3.程序合法。4.无滥用职权。5.无超越职权。

换句话说，一个具体行政行为，只要具备“证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的”的条件，即为合法。“零口供”主要涉及到的是行政行为中证据要件，即判断具体行政行为依据的事实是否达到“事实清楚、证据确凿”的标准。

二、行政处罚中的证据

什么是证据？证明案件真实情况的一切事实，都是证据。证据必须经过查证属实，才能作为判案的根据。《行政诉讼法》第三十一条规定“证据有以下几种：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）证人证言；（五）当事人的陈述；（六）鉴定结论；（七）勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实，才能作为定案的根据。”从行政诉讼法的规定不难看出，无论证据的形式如何、来源如何，只要能够查证属实，并且具有证据的基本属性，即合法性、客观性、相关性，就可以作为定案的依据。纵观三大诉讼法制度，无论是刑事诉讼法、民事诉讼法还是行政诉讼法，虽然对于举证责任的规定有所差异，但都没有限制证据必须来源于某一方或某种形式。因此，无论证据来源如何，只要其不违反法律的强制性规定，与案件具有关联性，都可以作为定案的依据。结合我们工作的具体实践，可以这样理解：在具体的行政处罚中，当事人不提供相关材料，拒绝配合执法工作的进行，只要可以收集到其他的证据材料，如证人证言、视听资料等，能够证明违法行为确为当事人所为，达到事实清楚、证据确凿的程度，即可以做出相应的处罚决定。当然，从实践的角度考虑，如果当事人配合我们的执法工作，提供相关的证据材料，可以大大减轻取证的难

度，提高行政效率。但是，这并不意味着没有当事人的陈述将直接影响行政处罚决定的合法性。

三、行政处罚举证责任分配的法理基础

我国行政诉讼法采用举证责任倒置原则。所谓举证责任倒置是指在一定的情形下，不应当按照证明责任的分配原则决定某个案件中的证明责任分配，而应当实行与该原则相反的分配，即将原来由原告负担的证明责任予以免除，而就该待证事实的反面事实由被告负证明责任。具体到行政诉讼中，就是由被告负举证责任。由于行政诉讼中双方当事人地位的特殊性，我国行政诉讼制度规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。由于行政诉讼程序是行政救济手段的一种，由行政机关承担举证责任也是符合一般的法律理念的，即在行政机关作出行政决定时，必须由本机关搜集证据证明相对人行为的违法性，而不是由行政相对人自己提供证据证明自身行为的合法性。这是近现代重要的法治理念“任何人不得在任何刑事案件中被迫自证其罪”在行政法中的体现。日本学者谷口安平认为，“民主主义的政治正是以程序的正义为基础的”，举证责任的分担追求的最高理念是实现法的正义，因为举证责任分配法则是整个法体系的组成部分之一，而正义是法的最基本精神体现。其次，举证责任分担必须符合诉讼公平的要求，即举证责任的分担必须符合保障当事人诉讼地位平等这一诉讼程序的基本原则。而行政诉讼是以不服行政行为的公民、法人或者其他组织为原告，以作出行政行为的行政机关为被告的诉讼。这种原告和被告

是恒定不能变换的，而原告和被告之间又有强弱之分，那么在这样一种特殊的情况下，行政诉讼法是如何本着正义和维护诉讼地位平等的原则规定举证责任的分担呢？在法律程序中，有时为了实现公平专门设置一些障碍性的规范。作为公平规则的障碍，即在竞争对手有强弱之别的竞争中，给弱者设置有利条件，给强者设置不利条件，又称“区别对待的障碍”。我国行政诉讼法举证责任倒置的设置就是“区别对待的障碍”原则的体现，必然有助于公平正义的实现。

因此，搜集证据材料证明当事人行为的违法性，证明具体行政行为的合法性，是行政机关的职责，而不是行政相对人的义务。

四、“零口供”情形下的几种处理方式

1.执法人员在采集现场证据时应当严格按照法定程序进行现场检查和现场勘察，并在检查或勘查结束后当场制作笔录交由在场当事人确认，当事人拒绝签字的执法人员应当在笔录中注明原因。如果当事人不在现场的应当邀请其他见证人到场。对于涉及专业问题的现场执法机关可以指派或是聘请具有专门知识的人进行现场检查和现场勘查，或是在他们的主持指导下进行。现场检查笔录和现场勘查笔录应当有在场参加的全部检查勘查人员的签名或者盖章。

2.进行录音、录像等制作采集视听资料是常见的方法。对于通过录音制作方法采集视听资料的，执法人员应当附有该录音内容的文字记录，并注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象。对于通过录像制作方法采集视听资料的，应当连续进行录像，不可以对制作的录像进行剪辑，应当采集录像的原始载体作为证据。

3.对于需要专业知识才能确定的事实，应当通过专门机构进行鉴定，采集专业机构的鉴定结论作为认定事实的证据。执法人员需要采集鉴定结论作为证据的，应当委托有鉴定资格的单位进行鉴定，鉴定结论中应当注明委托人和委托鉴定的事项及向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段。鉴定结论上应当有鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。鉴定部门通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。

4.对于当事人拒绝签收法律文书的，可以在送达回证书注明拒绝签收的原因及当时情形，并找一些如：警察、法官、基层组织的领导、单位负责人等有特殊身份的人，或当事人的直系亲属到现场见证送达，在其送达回证上签名，办案人员在送达回证上记下见证人员的有效证件号码及联系方式。再有，如对于那些重大案件，办案文书送达事关办案程序和结果的重要文书，如拒不签收的，也可以尝试采用送达公正的方法，通过出据合法有效的公证书，保全证据，申请当地公证处派两名公证员陪同监督送达，以公正送达行为。

五、结语

正如前文所述，当事人的陈述并不是行政处罚决定所依据的证据的必备内容。当事人在行政处罚决定程序中有陈述权和申辩权，权利行使与否是当事人的自由选择，放弃行使权利可能会最终导致自身实体权利的损害，但是，对于行政机关而言，多方面搜集证据材料，调查事实，达到事实清楚、证据确凿的标准，即可以依据法律法规的规定做出行政处罚决定。