金融支持新型城镇化的最佳路径

对金融支持城镇化建设的思考
2013年03月11日10:41 杨子强来源：金融时报
城镇化是十八大部署的建设中国特色社会主义的重大战略之一，是我国现代化建设的历史任务，也是我国未来最大的发展红利与增长引擎。

积极稳妥推进城镇化是事关我国长远发展的大战略。

如何适应城镇化建设要求、构建有利于城镇化建设的融资体系，是值得认真思考和研究的重大课题。

我国城镇化建设具有重大战略意义
（一）城镇化是扩大国内需求的战略重点。

我国城镇化蕴含着巨大内需空间，是扩大内需的最大潜力。

城镇化能使大批农民进入城市，使其从较低水平的农民消费转变为较高水平的市民消费，从而有效扩大城市消费群体、增加城市消费需求；也能促进农村经济发展与农民收入增加，进一步提高农村消费水平。

城镇化带来城镇基础设施、公共服务设施建设和房地产开发等多方面投资需求，带来城市产业升级、就业创业的需求，为扩大投资需求提供强大持久的动力。

（二）城镇化是促进城乡一体化发展的必然途径。

城镇化使农村富余劳动力和农村人口向城镇转移，大大减少农村人口数量，增加城市和城镇人口，有利于逐步改变城乡二元结构格局。

城镇化通过人口转移提高了农村人均资源占有量，有利于促进农村土地流转，提高农业生产集约化、规模化水平，为提升农业生产效率、发展现代农业创造条件，从而从根本上改变农村经济的落后面貌。

（三）城镇化是带动区域经济协调发展的重要动力。

改革开放以来，东部沿海地区率先发展起来，处于内陆的中西部地区发展相对滞后。

通过加快城镇化建设，在中西部一些资源环境承载能力较强的区域培育发展新的城市群，有利于带动中西部地区经济发展，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展,促进我国区域经济协调发展。

城镇化建设金融需求的主要特点
过去的30多年，我国城镇化以超大体量实现高速发展，走完了西方一些发达国家上百年甚至数百年才实现的城镇化发展历程，成就卓著、世所罕见。

但传统的粗放式城镇化模式弊端重重、不可持续，走以人为本、城乡互动、产城融合、集约高效、绿色低碳的城镇化道路已成为重要的战略选择。

与过去相比，新时期城镇化建设的金融需求有以下鲜明特征。

一是城镇化建设金融需求的多元化。

新时期城镇化不是简单地增加城市人口比例和扩张城市规模，而是在产业支撑、公共服务、人居环境、生活方式等方面全面实现由乡到城的转变，是一项涉及多类经济主体、多种经济活动的系统工程。

城镇经济的复杂多样性决定了金融需求的多层次、多元化，如：城镇基础设施建设金融需求具有大额、长期的特征；城镇新兴产业与成长性企业的融资需求具有高风险、高回报的特征；城镇小微企业与“三农”融资需求具有规模小、频率高、时间急的特征；就业、创业等民生领域融资需求则主要以小额、低成本为特征；城镇居民还有投资理财、资金汇兑等各类综合性金融服务需求等。

从金融供给看，各金融机构在经营理念、业务模式、产品服务等方面存在趋同问题，不能完全满足各类城镇经济的融资需求。

二是城镇化建设金融需求的公益性。

新时期城镇化离不开城镇基础设施与公共服务，需要加强城镇交通、能源、供水、通信、文化娱乐等城市基础设施建设，需要完善就业、教育、医疗、住房、养老等城镇公共服务。

这些项目都具有较强的公共产品属性，公益性大于盈利性，社会效益大于经济效益。

部分基础项目投资额大、建设周期长。

目前，我国金融组织体系以商业性金融为主体，追求盈利性、安全性与流动性间的平衡，对公益性项目的支持能力相对较弱。

三是城镇化建设金融需求的均衡性。

新时期城镇化既不能片面发展大城市，也不能盲目发展小城镇，需要走均衡发展道路，推进城市和城镇协调发展。

加快发展中小城市和城镇，迫切需要增加中小城镇金融机构网点数量，加大对中小城镇的资金投入。

目前我国金融体系在城乡之间布局失衡，金融机构网点设置、人员配备、信贷配置等都向大城市集中，在欠发达县域和小城镇的配置不足，大量县域资金流向大中城市，不能完全适应城镇化均衡发展的要求。

四是城镇化建设金融需求的差异性。

城镇化建设没有特色就没有竞争力，就难以发挥自身优势。

新时期的城镇化不是规划趋同、千城一面的城镇化。

城镇特色不同，其金融需求必然存在差异。

如以消费为经济模式的城镇的金融需求必然不同于以生产为经济模式的城镇；以农业为特色产业的城镇必然不同于以工业或以服务业为特色产业的城镇；以内需为主要增长动力的城镇也必然不同于以外贸为主要动力的城镇，等等。

城镇化建设金融需求的特色化，也要求金融机构提供差异化的金融服务。

构建面向城镇化建设的融资体系
城镇化融资模式在很大程度上影响城镇化建设的路径，制约城镇化建设的质量。

走集约智能绿色低碳的城镇化道路，要求构建与之相适应的融资体系。

一是着力构建布局合理、分工明确的多层次金融组织体系。

各金融机构应加大对小城镇的金融资源配置力度，增加小城镇机构网点、人员配置和基础设施。

应根据自身比较优势和经营发展战略明确市场定位，减少同质无序竞争，开展差异化、特色化竞争。

如大型商业银行可发挥资金实力雄厚的优势，以大型基础设施、城镇大企业为主要市场定位；农业发展银行应发挥政策性金融的优势，加大对城镇公共设施、公共服务、城镇民生等具有较强公益性的领域的金融支持；邮政储蓄银行应强化零售银行的市场定位，通过积极发放小额贷款支持城镇居民就业创业，通过完善中间业务优化城镇基础金融服务；地方中小金融机构应坚持面向社区的发展定位，扎根基层、重心向下，与城镇发展相融合，加强对城镇小微企业、农业产业化企业、家庭农场等领域的金融支持。

二是着力构建充分动员各类金融资源、适应不同融资需求的多元化融资渠道。

我国现有“土地财政+融资平台贷款”的城镇化融资模式，不仅因土地稀缺而难以持续、因过度负债而蕴含较大金融风险，还会因过高地价推高房价。

应根据城镇化建设的多元化金融需求特点，探索多元化融资渠道，实现以间接融资为主向直接融资与间接融资并重转变，向体制外引入更多民间资本转变。

对一些可以实现“使用者付费”的基础设施，应更多发挥市场机制的作用，引入多元化的社会资金，如可以探索发行市政债券，也可探索政府融资平台贷款资产证券化，还可探索实施特许经营制度，吸引社会资金包括民间资本和国外资本参与建设。

对资
信等级较高的城镇龙头企业，推动其在主板、创业板上市融资。

对符合一定条件的中小企业，推动其在银行间市场发行中小企业集合票据和区域集优票据融资。

三是着力构建能够盘活沉淀生产要素、破解融资难题的金融产品体系。

应有序开展土地经营权质押融资业务，探索更多土地资本化方式，充分利用城镇化进程中的土地增值集聚金融资源。

应发展供应链金融，开发订单融资、应收账款融资、存货融资等金融产品，激活城镇化建设中的产业链、销售链各个环节的闲置资产。

有条件的城镇还可探索环保金融，围绕城镇化中的碳减排量、污水减排量等开发碳金融产品。

四是着力构建既符合银行发展规律、又适应自身定位的管理模式。

金融机构应正确处理内部集权与分权的关系，既通过严格管理有效防控内部操作风险，又通过适当放权激发基层的工作积极性，提高支持城镇化建设的能力。

如在信贷管理方面，应在有效防控风险的前提下，适当下放信贷审批权；在员工激励约束机制方面，应通过薪酬、职务方面的设计，充分调动基层员工创新支持城镇化建设的积极性。

构建有利于城镇化建设融资的体制机制
加强城镇化建设的金融支持离不开政府的调控和引导。

从世界主要经济体金融支持城镇化的经验看，政府均扮演了非常重要的角色，如美国允许地方政府发行市政债券，对市政债券给予税收优惠，为民间资本不愿介入的城市基础设施建设筹集资金；法国、德国加大城市基础设施建设的财政投入力度，由财政对非经营性项目提供全部资金，对可收费的项目提供一定比例的注册资本金；日本利用税收优惠、低息贷款支持城镇基础设施建设。

我国应从以下四个方面构建有利于城镇化建设融资的体制机制。

一是构建与城镇化建设事权相对应的地方财政体系。

加大中央财政转移支付力度，形成地区之间、中央与地方之间合理的财政转移支付机制。

加快推进财税体制改革，赋予地方政府与城镇化建设事权对应的征税权，探索对城镇化进程中不断增值的土地和房地产征收财产税，加快培育相对稳定的地方税源，提高基层政府公共服务能力和偿债能力。

赋予市级地方政府相应的发债权，可鼓励符合条件的投融资平台继续发行城市建设债券，同时把以收益性公用事业为资金投向的城投债逐步改造为市政债券。

二是构建有利于城镇化建设融资的金融生态环境。

应加快利率市场化改革步伐，促使金融机构改变规模扩张、同质竞争，依据自身优势明确市场定位，实施差异化特色化竞争。

尽快推出存款保险制度，为各类金融机构创造公平竞争的金融市场环境。

强化城乡一体化金融基础设施建设，加强农村社会信用体系建设，为金融机构合理布局提供基础条件。

三是构建支持激发城镇化金融创新活力的相关产权制度。

建议修改目前《担保法》，允许农村集体土地使用权或承包经营权进行抵押融资，支持金融机构创新土地金融产品。

应加快推进农村集体土地承包经营权流转交易，建立一定区域范围内产权交易市场，为金融机构创新土地金融产品、落实金融债权提供条件。

以生态环保为特色的城镇可探索建立环境准入制度与环境容量有偿使用制度，通过排放权等制度安排促进节能减排的社会效益转化为经济效益，提高金融介入的可行性。

四是构建金融支持城镇化建设的正向激励机制。

应发挥货币金融政策的激励引导作用，
对参与城镇化建设力度较大的金融机构在再贷款、再贴现、存款准备金、合意贷款规模等方面给予倾斜，在相关金融市场准入、新金融业务开办等方面给予优先考虑。

扩大人民银行贴息贷款政策范围，对城镇化建设薄弱环节给予贴息贷款支持。

应充分发挥财政对金融资源配置的引导作用，通过给予财政补贴、税收优惠、风险补偿等方式，引导金融机构将更多资源投向城镇化。

（作者为全国人大代表、人民银行济南分行行长）
金融支持新型城镇化的最佳路径
2013年04月01日09:35 袁迪来源：金融时报
中央经济工作会议明确指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。

被赋予全新内涵的城镇化建设是中国未来十年全面建成小康社会宏伟目标的重要保证，是推动我国经济持续健康发展的“王牌”动力。

新型城镇化必将带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，作为与实体经济紧密相连的金融业，该如何在注重风险控制情况下，加大力度支持新型城镇化建设，助力中国经济顺利转型，是当前亟须关注和解决的问题。

新型城镇化建设蕴含巨大的金融需求
新型城镇化是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。

新型城镇化的推进过程，绝非简单引导农村人口进入城市，必然伴随一批新兴城市圈的诞生与发展，而新型城镇化中产业集聚发展也必将带来更多的金融需求。

城镇化建设资金需求规模快速增长。

一是中小城镇、生态城市建设企盼更多资金支持。

新型城镇化更加重视城市的集群发展，同时也更加注重建设节能环保、和谐友好型城市，供水、供电、供气、污水垃圾处理、公共绿地以及轨道交通、高速公路建设等基础设施和公共服务设施建设需要更多可靠而有力的资金保障。

二是农业现代化将衍生更多信贷需求。

城镇化建设意味着农村生产方式的转变，农业向集约化和规模化发展，这些因素使得农村大额资金需求逐渐趋旺，产业化资金需求迅猛增长，对资金的需求无论在总量上还是在单笔额度上都出现明显增长。

三是城镇化带动第三产业发展也将衍生大量小额信贷需求。

工业经济的发展将吸纳更多农村剩余劳动力进城，而与城镇化息息相关的服务业的发展，则主要依靠民营和个体创业，也将衍生大量小额信贷的需求。

城镇化建设金融需求主体呈现多元化。

城镇化的推进以及农村人口的城市转移，带动第二、第三产业的发展，金融需求主体呈现多元化趋势。

一方面金融需求主体已从传统农民扩大到农村中小企业、种养殖大户和农民专业合作社等现代农业主体；另一方面需要金融支持的项目日益增多，如农村基础设施建设、社会事业、公共服务等，这些主体和项目对金融服务需求存在较大差异，需要金融机构提供有针对性的、多元的金融服务。

城镇化建设金融服务产品亟待创新。

一是城镇化过程中工业企业快速发展需要金融不断创新。

新型城镇化强调工业化和城镇化良性互动，新型工业化过程中将呈现成长型企业增多、产业转移集聚加速等新特点，战略性新兴产业、工业园区、国内产业梯度转移以及技
术创新等领域的金融需求明显增加，需要金融机构创造更多适合新型工业化发展的新产品、新服务，积极助推新型城镇化建设。

二是城镇化过程中人口规模扩张和素质提高亟须完善金融服务。

在未来二三十年里，如果城镇化率的提高保持目前水平，每年将有1000多万人口转移到城市，到2030年，我国城镇化率将达到65%左右，各类城镇将新增3亿多人口。

农业转移人口的市民化、农村居民生产生活方式的城市化，也给金融在支持保障房建设、教育、娱乐文化、居民消费等方面提出了更高要求。

金融支持城镇化建设存在“短板”
城镇化意味着大量基础设施建设如住宅、学校、医疗机构、公共设施等，建设这些项目除了政府的财政支持外，金融机构的信贷支持必不可少。

但从当前实际来看，与城镇化相适应、相匹配的金融体制还不完善，绝大多数金融资源、金融机构、金融业务集中在重点区域和中心城市，众多小城市、乡镇和农村地区长期处于金融服务链的末端，金融支持城镇化建设力量薄弱。

相关配套政策措施不完善。

目前在金融支持城镇化建设中，缺乏对小城镇建设有效的信贷指导和协调。

还没有建立城镇化信贷操作制度和方案,也没有开发与城镇化建设相匹配的专项贷款，更缺乏支持城镇化信贷投放的外部激励和风险补偿的长效机制。

与农村金融发展相联系的土地制度改革、投资环境、司法环境、信用环境、公共基础设施服务建设等改革尚未到位。

金融在支持城镇建设方面仍处于零星、散乱和自发状况，支持力度非常有限。

金融机构市场定位与城镇化发展战略存在矛盾。

大企业和优质客户是各商业银行争相竞争的对象，支持小城镇建设和农业产业化经营则主要依靠农村信用社，这远不能满足城镇化发展需求。

并且，大型商业银行实施的集约化经营发展战略也直接导致乡镇级银行机构网点缺失，金融支持城镇化建设存在资金供给不足、金融工具同质化问题突出、产品开发针对性不强、金融服务能力薄弱不能满足城镇化过程中的多样化需求等重重障碍。

城镇化建设中的信贷需求难以获得满足。

城镇化建设中的金融服务需求特别是起步阶段的金融服务需求，主要表现在基础设施建设、公共设施建设、住宅建设等方面，这些需求一般都存在着选择承贷单位难、担保难、还款来源受限制等不利因素，城镇化建设中的贷款需求与优质信贷客户相比缺乏竞争力，很容易在银行机构信贷审批时被砍掉。

城镇化需要有活力的微观经济主体的支撑，但银行业对创新型企业发展的支持力度却相对不足，针对农业科技、农产品开发、水利设施、农产品营销等方面的金融产品和服务还基本处于空白。

此外，随着农业生产规模的扩大和专业化程度提高，农户对信贷需求不断增加，但因信用缺失、抵押担保资源匮乏等因素，农户期望的贷款额度往往远远高于农村金融机构给予的授信额度。

城镇化建设融资结构严重失衡。

城镇化进程的推进需要巨大的资金量，无论是城镇自身的基础设施建设还是中小企业发展都离不开充足的资金支持。

但城镇化建设融资方式过于倚重传统的银行信贷手段，间接融资居主导地位，直接融资比重较低，仅凭信贷融资难以满足农村城镇化进程中对金融产品的多样化需求，而且降低了金融资源的配置效率，抑制了城镇化进程的推进。

探寻金融支持新型城镇化的最佳路径
金融的有力支持是新型城镇化稳步推进的重要条件。

因此，应尽快调整金融结构使其与新型城镇化发展要求相适应，满足大规模城镇化建设的资金需求，探寻金融支持新型城镇化的最佳路径。

建立健全支持新型城镇化建设的金融组织体系。

一是进一步建立和完善与新型城镇化相匹配的金融组织体系。

构建良好的金融支持基础性环境，在税收、利率、存款准备金、信贷风险损失补偿等方面实行优惠政策，鼓励和引导金融机构把支持城镇化作为新业务的拓展领域。

二是不断提高城镇化建设的金融服务覆盖面。

按照城镇化对金融服务网络建设的新要求，调整优化县城以下传统农村地区的网点布局，增强服务对接能力。

三是加大资源投入发挥自身特色战略优势。

进一步拓宽政策性银行的支农功能，提高合作性金融的服务水平，发展壮大地方股份制银行，加快推进新型金融机构发展，根据城镇化所涉及的基础设施、土地、住房等多个方面，制定与城镇化发展相适应、能够发挥自身优势的特色发展战略，通过提供综合的金融服务实现业务和收益的快速增加。

调整优化支持新型城镇化建设的信贷政策体系。

商业银行应根据城镇化建设中产业化发展的信贷需求，调整优化现有相关信贷政策，主动向城镇化建设方向倾斜。

一是重点支持现代农业、新型工业化、现代物流和服务业、城市基础设施建设等领域，尤其要加大对城乡一体化中产业融合的金融支持力度，逐步出台差异化的区域信贷政策。

二是支持创新型企业发展。

充分考虑低碳和环保因素，促进资金从高污染、高能耗产业转移到低碳产业，引导信贷资源投向符合国家政策的新兴、先进、绿色产业，推动产业结构调整和升级，支持生态化城镇建设和发展。

三是创新服务产品，提升服务层次。

从信贷、结算、理财等方面开展“一站式”服务，满足企业多样化、个性化的金融需求。

积极开展中小企业股权质押贷款、应收账款质押、仓单质押等品种。

针对新型农业经营主体，创新满足农业产业化发展的信贷产品，大力运用林权抵押贷款、订单农业贷款等信贷新模式促进农业规模经济效益的提升。

支持城镇居民就业创业，灵活运用促进就业小额担保贷款、农民工创业贷款、扶贫贴息贷款、联保贷款等模式，扶持城镇失业和就业困难人员创业就业，有效提高小城镇建设的金融服务覆盖面和满足率。

推动城市化进程满足新增城镇人口的金融需求。

一是在风险可控的前提下加大对城镇保障房建设的金融支持力度。

对保障房建设的信贷投入在规模、利率优惠、审批等方面予以倾斜。

二是支持新增城镇人口的住房需求。

降低住房信贷门槛，严格执行差别化住房信贷政策，努力满足新增城镇人口的首套住房刚性需求。

三是加大城镇转移人口在教育、职业技能培训等方面的金融支持力度。

顺应信息化与城镇化协同发展的新趋势，加快电子渠道建设，重视网络金融、移动金融、自助金融等新型服务渠道，扩大有效服务覆盖，改善客户体验，逐步推进农村金融结算服务现代化。

创新拓展新型城镇化建设融资模式与渠道。

积极发展债券市场，优化金融市场融资结构，逐步改变目前间接融资比重偏大的金融市场结构。

市政建设需要大量的资金，仅靠财政资金和银行贷款不能满足其需求，大力发展债券市场，既可以缓解资金不足的状况，又可以优化金融市场结构，提高金融市场配置资源的能力。

同时，在城镇化基础建设中推进基础设施的资产证券化，能够广泛活跃大量资金，缓解建设资金的不足，减轻财政支出压力，可以支持建设者在短期内收回项目投资，加快资金周转。

同时，积极创造条件引导民间资本等各类资金支持城镇化发展。