社区配套设施_非属地_现象及规划对策探讨

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社区规划

R e s i d e n t i a l A re a P l a n n i n g

【摘要】社区公共服务设施“属地性”是与集约化、社会化相对的概念。社区公共服务设施的“属地性”不仅是配套公建设施经营运作的基本原理，更是社区人文社会价值的重要体现。文章指出我国目前社区配套设施　“非属地”现象，分析其原因，

提出社区设施“属地化”配置的基本原则并探讨供给方式与规划对策。

【关键词】社区配套设施；社会性；社区参与ABSTRACT: The “territoriality” of community fa-cilities is a concept compared to intensivism and sociality. The “territoriality” is not only the basic prin-ciple supporting the operation of public facilities, but also an important manifestation of the humanity and social values of the community. This paper analyzes the “non-territorial” phenomenon and its causes, puts forward the basic principles for distributing the com-munity facilities using the concept of “territoriality”,and discusses the corresponding supply mode and planning strategies.

KEYWORDS: Community facilities, sociality, plan-ning strategies.

1 社区设施的社会性及其议题

《城市居住区规划设计规范》关于公共服务设施根据配套公建的性质，它们可分为３类：一是社会公益性质，不以营利为目的，没有特定的受益者，而是面向小区全体居民，例如文化活动站、公共厕所、为居民服务的各类行政管理机构的业务用房等；二是社会事业性质，虽不以营利为目的，但有特定的受益者，例如托儿所、幼儿园、中小学等；三是商业服务性质，以营利为目的，通过自主经营活动既方便群众、又获取收益，例如粮店、　菜场、饭馆、门诊所、储蓄所、收费停车场等。从社区建设角度，可将社区公共服务设施分为社区建

设设施、商业服务设施、教育设施三大类（图１）。

规划与建筑学科关于社区规划的社会纬度有３个中心议题均与社区公共服务设施设置有关。其一是空间的社会性，即社区空间与社区培育关系问题。社区公共设施提供的不仅仅只是服务，它也是社区自豪感、认同感、归属感的重要物质基础，其中社区建设设施包括的社区组织管理设施是社区组织发挥作用的基地，对于社区精神的建构具有重要作用。多年以来，我国规划建筑学科对社区感和社区归属问题的研究多限于空间形态和空间布局方面，又以空间与交往为中心议题。其二是社会空间结构与社会改良问题，即社会阶层在空间中的分布与社会整合。一般认为可以通过空间规划实现某种程度的社会改良，通过设施的布局达到社会阶层整合。社区内的设施平衡有利于体现社会公正公平，并且可以减少社会阶层空间分异的程度。我国许多学者也认为进行社会空间异化整治的策略之一就是通过增加低收入阶层社会区的公建设施来实施社会空间结构调整；第三个议题是社区规划过程中的社会参与问题。社区规划的公众参与问题与规划师的角色与分化问题最近成为我国规划建筑学科的热点问题。近几年国内各规划建筑杂志几乎都对此专题刊登大量文章。学者们对于我国社区规划参与的表面化，或说无实质性参与的现状都有共识，而社区组织对于社区公共设施不具有管辖权被认为是造成无实质性参与的重要原因之一。上述３个社区规划的中心议题都与社区公共服务设施密切关联。这也正是本文探讨社区设施“属地化”的缘起。

2 设施的“非属地化”现象及其缘由２．１ 社区设施的“属地性”与“非属地”

现象

社区是地域社会共同体，本文社区公共服务设施（以下称设施）“属地化”对应“非属地化”包

社区配套设施“非属地”现象及规划对策探讨*

徐 鑫 于文波 杨育人

＊　２００８年教育部人文社科课题资助项目（０８ＪＣ８４００１６）部分研究成果。

【作者简介】

徐 鑫（１９７２－），女，浙江工业大学建工学院城市规划系讲师。

于文波（１９６９－），男，浙江工业大学建工学院建筑系主任，副教授。

杨育人（１９７１－），女，浙江工业大学之江学院讲师。【收稿日期】２０１０－０４－１２【文章编号】１００２－１３２９

（２０１０）０８－００５６－０５【中图分类号】ＴＵ９８４．１２【文献标识码】ＡDISCUSSION ON "NON-TERRITORIAL" PHENOMENON AND PLANNING STRATEGIES OF COMMUNITY FACILITIES

XU Xin; YU Wenbo; YANG Yuren

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决重要的社区问题，如社区停车难、学生上学难和社区照顾难等问题。可以说，既然社区“利害关系”的居民不能实质性介入设施管理，那么，居民在社区规划建设中心也就难有实质性的参与。可见，社区组织能否发挥其应有作用，并非完全是社区的民主意识、管理能力或社区组织的问题，问题的症结在于社区居民是否被政府授予权力管理社区所有事务，而非仅仅是自家的房子。一言以弊之，从根本解决社区自治、居民参与问题、社区自治问题的关键是社区设施的属地化管理。

２．２ “非属地”现象的表现及其危害

２．２．１　“非属地”现象的表征

“注重效益、兼顾公平”的观念下，社区规划往往无暇顾及公平而一味注重经济规模、效率和管理方便，注重人员配比、建筑用房的配置等规模效益，转向一种所谓“集约化”或称集中设置倾向。其具体表现在３个方面：（１）以服务人口尺度配置设施的偏爱，对空间尺度的漠视；（２）对设施规模大型化的青睐，认为小规模不利于形成规模效应和不利于经营；杭州某小区３４班的小学就是典型案例之一；（３）对设施集约化和塑造“中心”的一厢情愿。如体育中心、商业中心、公园等等，许多本应属于社区和地域空间的公益设施都在“效益”的驱使下，从城市地域社区脱离，在城市空间中形成各类所谓的“中心”。

这种所谓的“整合”与提高服务质量的真正动因是局部经济效益驱动——估且称之为“规模效益”。此外，有些部门为了保持部门利益、监管权利集中，如学校、医院由教育和医疗系统管理，不愿意将部门既有的权利实质性下放到社区，可谓部门“本位利益”驱使。那么，“规模效益”观念和“本位利益”驱使下，集约化配置和集中化管理就必然难以撼动。

如果说老社区的设施不全是历史遗留所至，那么新建社区造成设施配置社会化、集中化而导

括“配套”公建配置紧密结合地域社区需求，以及社区居民充分参与社区公共设施管理，使得社区地域空间范围与社区居民的共同生活需求、共同的权利、义务建立对位映射关系。当下，城市日常生活的微小变化都可体验到我国目前社区设施的非属地变迁趋势。“以前，想踢球，随便到谁家楼后，就能找块空地；现在，要真想踢，您得掏银子，去体育馆；没车、住得远您还就甭去了，要不还得往里搭点银子坐公交车，更得受得了挤车那份罪……。”这种“非属地化”现象其实已经非常普遍。目前，我国社区设施的非属地现象主要表现在以下３个方面：

（１）社区设施配套“非属地”。社区公共服务设施在《城市居住区规划设计规范》中又称为“配套共建”，从这的意义上来讲设施应与社区配套建设。但是，社区设施配套不全在１９８０年代以前的老社区普遍存在。目前看来这是由于当时生活水平较低，设施配置不能满足当下生活需求所至；而１９９０年代以后建的新社区配套不足也不鲜见，却是因为愈演越烈的社区设施的社会化造成，特别是社区设施配套建设监管不严，在市场机制下造成厚此薄彼现象，如商业设施过多，社会公益事业性设施不足。

（２）“脱出性”非属地，即社区空间范围内的配套设施并非社区居民生活之需。社区中的配套设施在社区空间领域内，但其服务内容及收费标准超出社区的需求，如经济适用房社区中建设高档会所，普通社区中的贵族学校等。贵州省惟一的国家级城市住宅试点小区中天花园居民遇到的问题就具有代表性。《南方周末》以“小区只办“贵族学校”，没钱的孩子怎么办？”为题报道了中天花园１３名业主子女状告贵阳云岩区教育局的事件，原因是工薪阶层的居民买了房才知道小区只有一所“贵族学校”，孩子读完小学要花费６万元之巨。这里的１３名业主以他们接受义务教育的权利受到侵犯为由把贵阳市云岩区教育局告上法庭。如此独特的官司，在国内已不是第一次。这种现象可称之为设施配置从社区空间领域中“脱出”性非属地。其导致的直接后果是社区即使公共设施配套完善也不能完善社区日常生活的功能，居民的生活需求不能在社区内得到满足而被迫社会化，影响居民的生活品质和地域社区建构。

（３）管理“非属地”，即社区成员对社区空间范围内的设施没有所有权和管理权。这类设施主要指“自上而下”管理的设施，如敬老院、幼儿园、小学等。社区公共配套设施的管理权由于种种原因从社区组织的管辖权中“脱出”，并非居民可以参与管理，可称之为管理“非属地”。正因如此，这也造成了目前社区三大法定组织——业主委员会、居委会、物业公司，实际上都不能协商解

图1

社区公共配套设施分类

Fig.1 Classification for community facilities 资料来源：参考文献６。