顶层设计：改革方略的一个重大发展

顶层设计：改革方略的一个重大发展——学者四人谈时间:2011年01月24日09时57分来源:北京日报“十二五”规划《建议》中提出了“改革顶层设计”，最近召开的中央经济工作会议进一步强调“加强改革设计”，这体现了我党改革思想的重大进展。

那么，如何理解改革“顶层设计”的内涵？“顶层设计”具体包含哪些内容？为什么要强调“加强改革顶层设计”？“顶层设计”对我国下一步改革将产生怎样的影响？本刊特约几位学者围绕这些问题进行解答。

——编者改革不能再“摸着石头过河”邹东涛(中央财经大学改革发展研究院院长、教授)：“顶层设计”是源于系统科学的一个概念，指用系统、全面的视角，审视系统建设中涉及的各个方面、各个层次和要素之间的关系，实现统筹、协调发展的目的。

“十二五”规划《建议》和中央经济工作会议中提出的“顶层设计”可以从两个维度来理解。

其一，指设计机构的最高层，即中央政府。

“顶层设计”便涉及到由中央政府出发进行的、自上而下的系统化设计。

既要解决中央政府、地方政府、各利益团体与人民群众的关系，又要解决好政府与市场，国内与国外的关系问题。

“顶层设计”就是强调这一切工作都由最高层的中央政府开始的系统工程，而非“头疼医头，脚疼医脚”的零敲碎打。

其二，指设计水平的最高层。

“顶层设计”的对象是一切工作的总体性、根本性、长期性依据，是从最高层次进行的全面设计，立足长远，不同于某个地区、某级政府或是自下而上式的改革思路。

强调的是最关键、最根本、最基础、最重要的制度性变革，是其他改革工作的指导和前提。

十一届三中全会以后，我国改革之火从安徽小岗、经济特区烧向全国，从建立市场经济体制，推动国有企业改革，再到涉及财政、金融、价格、就业、社会保障、教育、科技和医疗卫生体制等各个领域的改革工作逐步展开和推进。

在人口、资源、资金、技术和国际社会多重压力下，逼出了“摸着石头过河”的改革经验。

时间短、任务重，30多年来经济总量有了大幅提高，同时也遗留了诸多问题。

分税制改革改出了“土地财政”，房价居高不下；国企改革出现了国有资产流失；医疗体制市场化，反使“看病难、看病贵”更加普遍；教育体制改革，抬高了学费，降低了教学质量；贫富差距越来越大，先富带动后富难以实现。

种种问题很难通过制定一、两条政策来解决，必须进行全面、系统、科学的设计。

而今，改革工作若要深入，再不能“摸着石头过河”，而要驾船过河或建桥过河。

是驾船还是建桥？就需要有一个总体的考虑和设计，为此，必须加强“顶层设计”。

其实，我党对改革思想的认识随着改革实践的推进而在不断地深化。

多年来中央历届重大会议都体现了“顶层设计”思想。

1978年十一届三中全会拉开改革开放帷幕，确立了从“以阶级斗争为纲”向“经济体制改革”和“以经济建设为中心”的转变；1982年，邓小平同志在党的十二大上提出要立足中国国情，“建设有中国特色的社会主义”，这为社会主义市场经济体制的建立奠定了基础；1984年，党的十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》；1993年十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》；2003年党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，并提出科学发展观；2006年十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等，这些决定和文件都是对国家长远发展进行的根本性规划，使中华民族的复兴之路逐渐清晰，均体现了“设计”思想。

“顶层设计”是促使改革工作得以有效进行的前提。

社会问题、社会矛盾的不断积累，迫切要求从根本上做出调整。

经济发展方式的转变、强国崛起的实现以及由“国富”到“民富”的跨越都需要系统、全面的设计作为保障。

顶层设计不仅涉及到经济体制改革，还涉及到社会、政治和文化领域的改革设计。

这四方面的全面、协调推进将是今后改革工作的重心，但必须先做好顶层设计，尽量降低改革成本，协调多方利益，保证人民安居乐业。

只有搞好顶层设计，才能确保改革成果为民众共享，社会才能长治久安。

改革的重点突破需要“顶层设计”迟福林[中国(海南)改革发展研究院院长]：未来5年，我国以科学发展为主题、以发展方式转变为主线的第二次转型与改革处于历史性转折和历史性选择的关键时期。

在这个特定背景下，加强改革的“顶层设计”至关重要。

以发展方式转变为主线的第二次转型与改革，需要按照公平与可持续科学发展的要求，在重点领域突破。

发展方式重点领域的改革都带有结构性改革的鲜明特征，都需要把握改革的关联性和配套性增强的现实需求，加强中央层面的统筹规划。

收入分配制度改革需要更高层次的统筹规划。

收入分配制度改革成为全社会普遍关注的焦点问题。

未来5年，加快收入分配制度改革将为撬动国内消费需求增长提供一个战略支点，为发展方式转变创造内生动力。

收入分配体制改革，涉及到国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及到城乡、地区、行业之间利益格局的重大调整，涉及到中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济基础、上层建筑的整体性建构。

这样的改革，单靠在地方层面的探索很难有实质性进展。

建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。

我国作为一个人口大国，就业问题始终处于发展问题之首。

就业问题是一个结构性的体制问题，既涉及到产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及到所有制结构的扶持民营经济发展的问题，还涉及到宏观调控优先目标的考虑，涉及到政府的公共就业服务等诸多方面的改革。

这样的改革决定了只进行某一个领域的改革很难奏效。

“让农民工成为历史”需要更高层次的统筹规划。

在快速城市化的进程中，如何推进2亿多农民工的市民化，是未来5-10年不可回避的全局性重大课题。

农民工市民化涉及到现行城乡二元的土地制度、户籍制度和公共服务制度。

以城市为农民工子女提供义务教育为例，涉及到跨省区基本公共服务制度的对接。

农民工子女的教育经费在流出地，但其接受教育在流入地，尽管一些发达地区做了不少探索，在跨省区协调上的问题不解决，改革局限在地方层面是难以有大的突破的。

要建立高层次的改革统筹协调机制。

从领导和谋划改革的要求看，成立由中央直接领导的中央改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进程：强化改革的决策机制，对每一项重要的改革做好总体部署，使改革决策机制更加统一有力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面的改革实施具体、统一协调；综合把握改革的总体情况，改善改革的推进方式，把自上而下的改革与地方性改革试验有机结合起来。

“十二五”时期既是改革的历史转折期，也是改革的战略机遇期。

以发展方式转变为主线推进改革，需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。

加强改革的顶层设计取决于决心和勇气。

从这几年的改革实践看，由于改革触及到分配领域，在盘根错节的利益关系的制约下，没有决心和勇气，一些领域改革方案迟迟难以出台，一些领域改革的方案制定尚未提上日程，一些局部领域的改革虽然推出了但没有最终解决问题。

比如公车改革、垄断行业改革等难啃的“硬骨头”能不能进入规划，能不能付诸实施，主要取决于改革的决心和勇气。

排除阻力，适时出台重大领域的改革方案。

比如在“十二五”初期出台收入分配制度改革方案，会提振全社会对改革的信心。

按照民富优先的要求，尽快出台财税体制、行政体制联动改革的方案，对推进全面改革意义重大。

改革方案要有战略性和综合性周天勇(中央党校研究室副主任、教授)：“十二五”期间，中国进一步推进体制改革，进行改革攻坚，是一个错综复杂的系统工程，需要总揽全局、统筹把握、合理规划，才能保证体制改革的顺利和成功，这就是“顶层设计”。

体制改革是一个循序渐进、逐步发展的过程，所以，“十二五”期间应当有一个渐进性的改革规划，对于近期的任务、中长期的目标、具体的方法和步骤等等，都需要在深入研究的基础上进行科学思考。

首先，体制改革方案的制定应当遵循这样一些原则。

一是科学性原则。

就是要从中国基本国情出发，体现经济发展的一般规律和基本要求，在坚持中国特色社会主义的前提下，更多地借鉴和吸取各国经济和政治发展中创造的文明成果，更好地反映最广大人民群众的根本利益和基本要求。

这是能否有效推进中国各方面体制改革的重要前提。

二是连续性原则。

制定体制改革方案并不是要终止原有的政治改革和发展进程，另起炉灶，而是要承前启后，在承认历史、继承传统的基础上制定新的体制改革战略规划。

三是可行性原则。

体制改革规划制定的目的在于执行，改革方案的实施必须具备方案实施的现实条件。

因此，在制定改革规划时必须充分估计各种因素对改革实施的影响，注重可行性分析，使体制改革规划建立在现实可行的基础上。

否则，改革方案再好也无法实现。

四是预测性原则。

体制改革规划在时间概念上是以实现发展目标为诉求的行为，是对未来体制发展趋势的一种预先分析和选择，这种预先分析和选择的正确与否，在很大程度上决定着改革的成败。

因此，必须对体制改革的进程进行科学的预测和统筹。

其次，制定体制改革方案作为一种决策过程，是对各种解决问题的需要和可能、途径和方法的选择过程。

从程序上来说，方案制定包括问题的界定、目标的确立、方案的设计、后果的预测和方案的选择五个相互关联又相互区别的阶段或环节。

制定体制改革规划，必须首先明确体制改革目标，这是制定改革规划的第一步。

改革目标是政策制定者希望通过措施实施所达到的效果。

改革目标是政策制定的指导目标，也是方案设计和方案择优的基础。

体制改革方案制定出来后，还要对其进行可行性论证，以确保方案的顺利实施。

具体来说，包括以下几个方面的内容：一是行政实施的可行性，即方案被抉择机构或决策相关的群体接受的可能性。

二是经济可行性，需要多少成本，即获得政策资源(包括一般性资源和特殊资源)的可能性。

三是社会可行性，主要是发展基础以及由此产生的社会群体阶层的认可度和参与度。

事实上，改革方案制定的目的在于规划国家长远的发展问题，可行性在一定程度上是改革方案抉择的最基本的依据。

体制改革规划涉及面广，影响深远，必须有包括专家学者在内的智囊团对其进行充分的可行性论证，这是决策民主化、科学化的保证。

重大改革应走“自上而下”的路径李志昌(云南省楚雄州委党校副校长、副教授)：30多年的改革，推动我国经济社会快速发展，改革成效不可否认。

但是，在改革具体过程中，由于认识偏差和方法不当，在某些方面、某些领域，也出现了一些问题。

一是改革基层化。

一些重要的改革仅仅停留在基层，难以上升到宏观层面或推广到全局。

二是改革局部化。

一些改革局部化进行、单方面推进，没有系统整体谋划，缺乏配套协调性。

三是改革利益部门化。

某些主导改革、制定改革措施的部门，不从全局角度考虑，而从部门利益出发，改革措施倾向于维护部门既得利益、追求部门更大利益，这种现象实质上是“改革垄断”。

四是改革各自为政、各搞一套，造成改革变形。