政策执行

政策执行

Jeffery L.Pressman and Aaron Wilda v sky 1968年底，我们的注意力被一本书用一个很亮人眼球的题目——《奥克兰计划不是用来燃烧的》，吸引到EDA(经济发展局）在奥克兰的就业工作。这本书是由“奥克兰计划”的一个主要参与者写的，书中表明这座城市由于2300万联邦资金的注入刚从废墟和毁灭中被拯救出来。因为它创造了少数的就业机会，为处在困难中的人们点亮了希望的灯塔，因此EDA项目被吹捧为一种值得模仿的成功模式。由于奥克兰项目的成员并不知道这座城市已经出现的弊病，我们对这个项目实施的情况做了调查然后发现：1969年也就是这个项目实施的三年后，已经有近300万美元被花费。按照这个速度，再过二十年这种用于增加少数人就业的钱就会被用完。其中的300万美元的一部分到了城市的立交桥和斗兽场（反正我们都觉得会被修建），剩下的被用在建筑师身上。我们轻度幻想描绘当地的建筑师们要用一个风流倜傥政变推翻奥克兰市议会，不料最后一分钟被EDA资金收买。但进一步的调查表明，并没有简单的指标或明显的恶棍。该协会的计划的实施只是比我们任何人所认为的更困难。

这本书序言的结尾处是这样写的：我们将遵循初始目标、协议固定、资金承诺等原则主要集中于公共项目的一部分。一个被称为经济发展组织的新机构是由国会所建立的。EDA决定通过经济发展来为少数人提供新的就业机会。奥克兰被选为试点展示了如何提供公共工程和建筑贷款可以鼓励雇主雇用少数失业者。国会占有必要的资金，得到市政府官员和雇主的认可，该方案被大张旗鼓的公布于众。年后，计划只有部分完成，企业贷款已经全部死亡，结果在少数就业方面是微薄而且令人失望的。为什么呢？

有些程序中止是因为无法获得政治承认。有些项目失败是因为资金不能得到保证。还有一些项目流产是因为地方官员或私营机构的初步协议没有达成。所有这些条件在奥克兰都得到满足的EDA就业计划，但政策执行不能及时完成以确保理想效果的实现。

在我们关于政策执行的研究过程中。我们特意选择了基本上不言自明的戏剧元素被排除的案件材料。这里没有很大的冲突，大家都同意，现在只有较小的宣传。这个问题没有一个政治上重要的优势。必要的资金能够得到及时的运转。这写弊病在奥克兰项目中是根本不值得一提的。协议必须维护他们达到执行效果之后。众多批准和许可必须从各种参与者中获得。在没有认识到这些非常普通的情况下，呈现出严重阻碍实现目标的研究。如果一个人总是在寻找异常情况，他不能明白它要发生是多么的困难。

现在人们似乎认为政策执行应该很容易，他们之所以会这样认为是因为预期的糟糕事件并没有发生。只有在一个好的环境下当更多的人们充分理解政策执行时，我们才会考虑到我们的努力将会获得成功。当一些好的迹象发生时才会给人们一些惊喜。

近年来，政策执行一直被热议但却很少有研究。总统和他们的顾问，部门秘书和下属，地方官员和他们的团体抱怨说，好的想法都消散在政策执行的过程。然而，除了由玛莎一本优秀的书，我们一直没能找到关于政策实施任何彻底的分析，关于政策实现的抱怨并不能解决这个问题。

毫无疑问，一个用比较的方法来解决执行问题将是我们研究可取的方式之

一。但没有足够的人知道这个问题制定相应的类别，也没有以前的文献可依靠的指导。我们不作任何声称已承诺对政策执行的全过程进行了全面分析。我们不能确定我们知道所有的问题都是，更不用说提供解决方案给他们。但一开始必须做的地方，我们希望这是问题所在。

政策执行对于我们正如Webster 和Roget所说：开展，完成，履行，生产，完整。但究竟是什么正在实施？当然是一项政策。这里一定有什么东西在政策执行之前存在，否则也不会影响政策执行的过程。执行这个动词一定有政策这个客体存在。政策通常包括目标和方法两部分。那么，我们应该怎样去区分政策和它的执行之间的问题呢？

在日常话语，我们使用的政策（指决策时）有几个截然不同的方式。有时政策意味着意向的声明：我们的政策是增加少数人们的就业。在此政策被视为目标和目的一项笼统的陈述。没有说什么可能做什么或将要完成来实现这一目的。我们讲政策，就好像它是等同于实际的行为：比如我们的政策是为了少数人的就业问题，那么我们就会增加一些人的就业。在这里，政策就代表着它的目标和实现。政策的这两种含义要求我们去研究政策实行的可能性。当政策脱离现实目标，没有人员去制定规则，没有人去研究政策执行。当政策目标很明显时，实现就是很没有必要的。

我们日常工作的时候对政策的定义既没有排除政策执行过程也没有包括政策执行过程。但是这里一定有一个原因，如果没有行动，政策实现就不可能发生，那么也就不会有结果。如果没有一个很明确的目标去评价它的话政策执行就不可能成功。

让我们把政策视为一种包含初始条件的假设然后去预测它的结果。如果在t1完成X，那么在t2时间Y就会起作用。如果联邦政府通过经济发展组织提供2300万美元的贷款给奥克兰的企业，假设这些企业同意雇佣一些人，然后就会去花钱买设备去增加就业机会。这就说明，当初始条件发生作用后，政策执行就会促进预期成果的实现。

政策执行并不代表创造初始条件。在政策执行之前首先需要立法通过和资金到位。同样，在确保实施之前与当地企业的协议也会达成。最后,这个世界将会充满被舍弃的政策议案，你不能善始善终。政策执行的缺失是政策失败的一个很重要的原因。

为了强调初始条件的实际存在，我们必须把一个项目从政策中区别出来，一个项目包括政府举措去保证政策对象目标的确定性。当一个项目存在初始条件，即政策状态被假定时，这个项目就意味着政府举措的正式实施。假设的前提条件是这个假定已经被授权，当事先预测的结果发生时我们就把它叫做政策执行。或许政策执行通常被认作是目标和现实之间的一个过渡阶段。

如果把这些作为一个整体来看，一个项目会被看作是各种子因素之间相互不独立的一个系统。除非资金先到位，否则工具不会被构建，将不会产生新职位，那么就业问题也不会得到解决。在这个阶段中出现的问题必须先要得到解决，因为这可能影响到下一阶段。这些阶段之间都是相互联系的，不管是自上而下还是自下而上。在整个过程中的一点小失误可能会造成政府资金链的断裂，并最终导致政策停止实施。项目的实施因此成为一张无缝的网。

政策就是理论。不管政策状态是否明确，政策的关键点是初始条件和最终结果之间的一个因果条件。如果X 导致Y，当政策变成一个项目后，并通过授权，然后初始条件就会被创造。X现在已经存在，项目通过造就因果链的第一个环节