城市社区公共事务分类治理模式的实践与创新_以杭州为例

郎晓波

（杭州行政学院社会学教研部，杭州310024）

城市社区公共事务分类治理模式的实践与创新

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—以杭州为例【摘要】我国城市社区治理自上世纪90年代起经历了三个主要的探索阶段，实践成效来看，并没有从根本上实现社区行政管理与社区自治管理、社区行政管理与社区公共服务的真正分离，因而各地仍在探索合理的替代性选择。杭州通过创建社区公共事务分类治理，政府、社区和社会组织合作共治，多种机制综

合运用的治理模式，走出了一条具有杭州特色的社区建设之路。杭州社区建设的实践证明，

根据社区公共事务的属性差异界定主体边界是社区治理的基本前提，“三位一体”的复合模式与“多中心”的外部网络是社区治理的组织保证，行政、准市场、志愿和自治等多种治理机制的有机结合是社区治理的内在动力。【关键词】城市社区公共事务；分类治理模式；社区治理模式；杭州模式【中图分类号】

C912.81；D035【文献标识码】A 【文章编号】1009-4997（2010）06-0027-09

收稿日期：2010－10－20作者简介：郎晓波（1981-），女，浙江杭州人，杭州行政学院社会学教研部讲师，研究方向：政治社会学。基金项目：2009年浙江省社会科学界联合会一般课题(编号2009N39)、2009年杭州市哲学社会科学规划课题（编号

B09SH11）的最终成果。

社区是当前城市最重要的社会组织方式，也是政府履行社会管理和公共服务的基础平台。社区体制的顺畅与否关系到整个基层社会管理体制改革的成败。在当前的社区治理中，政府过强的行政管理与社区过弱的基层自治之间呈现出明显的不平衡态势，使得社区居委会的政府化、居民的被组织化、社区管理和社区服务的行政化问题较为严重。党的十七大报告从民主政治建设、基层党组织建设、依法行政和依法自治四个纬度对社区建设提出新的要求，这四个纬度实质上涉及两个问题：（1）行政管理和社区自治的法理权力边界在哪里？（2）应该选择何种发展路径和运行机制把行政管理和社区自治有效衔接起来？本研究带着对这两个关键问题的思考，重新回顾和审视上世纪90年代以来我国城市社区治理的改革历程和主要模式，并以杭州城市社区公共事务分类治理模式为主要探讨对象，系统分析杭州社区治理的理论形态、组织架构和运转机制，据此得出对当前社会管理体制改革和和谐社区建设具有参考价值的理论

和实践经验。

一、社区治理模式及其变革的动力机制（一）社区治理模式的内涵

在对社区治理模式的内涵进行厘清之前首先要界定社区治理这个概念。国内不少学者均对社区治理的内涵做出界定，其中较有代表性的观点认为：“社区治理是指在一定区域范围内，政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。社区治理要求社区组织和社区公民与政府共同承担社区建设的责任，负责任的政府与有责任感的公民在社区治理中具有同等重要的地位。”[1]美国政治学学者埃莉诺·奥斯特罗姆也曾提出：“社区治理通过借助既不同于国家，也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调适。”[2]可见，社区治理的主体是多元的，既包括政府、社区组织，又包括社区公民；社区治理的客体是社区公共事务，而社区治理的实质就是在多元主体共同参与的情况下对社区公共事务进行的一系列管理活动。借鉴上述观点，我们将

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社区治理定义为：政府与非政府部门、辖区单位、社区组织、社区居民等，以社区为平台，共同参与社区的公共事务，相互博弈、合作、妥协、消除分歧，以求社区资源得到最大合理化配置，从而满足社区居民需求、促进社区发展的过程。社区治理的核心是对社区的公共事务进行治理的过程中各类组织之间的权利关系结构。社区治理模式也即指社区治理体系中组织结构、职权划分和运行机制的总和。治理主体的组织结构包括市区街政府组织、社区组织(社区法定组织、社区民间组织)、其他社会组织(公营部门、社会中介组织等)；职权划分是指政府组织、社区组织、其他社会性组织管理职责与权限的确定；治理机制是指社区公共事务管理的运作方式。治理组织、治理对象、治理机制构成社区治理模式的基本要素。

（二）社区治理模式变革的动力机制

根据社会学“结构—功能”理论，当社会系统的运行或人们的共同生活产生出一定的功能需要时，就要求有某种结构性的社会组织和社会活动来承担这一功能；而为达到这一目的，又需要进行相应的社会组织和社会制度的设计，实现社会和谐。随着经济运行机制由计划化转向市场化，政治运行机制由集权化转向分权化，也要求社会运行机制由单位化转向社区化。社区治理模式变革的动力机制主要包括：

1.经济转型带来“社会问题社区化”。市场经济的推进直接导致单位制解体，单位人变社会人。由于长期以来我国的社会组织发育滞后，经济建设之初的政府组织也无暇顾及社会管理，社区弥补了城市基层社会管理空间，于是社会人变成了社区人。社会问题沉积社区，社区成为社会问题集中的场域。聚集于社区的问题复杂多样，诸如弱势群体救助问题、养老服务问题、公共治安问题、市场污染问题、设施短缺问题、居民参与问题等等，都是社区面临的现实问题，单就每一类而言，还可以进一步细分，仅弱势群体救助就涉及弱势群体的生活救助、医疗救助、住房救助、子女教育救助、再就业救助、法律救助等等。据不完全统计，目前居委会承担的工作有九大类过百项，其内容包括社区环境卫生、社区治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎检考核评比、收款、人口普查等方方面面。伴随着市场化和城市化进程的加快，城市的规模也在急剧增大，城市功能得到了迅速的扩展，新的城市问题又大量涌现，例如外来民工、流动人口的管理问题；企业改制而出现的下岗、失业问题；旧区改造、新区建设和城市文明观念传播过程中的社会动员问题等。这些问题的解决关乎民生，关乎社会基层稳定，进而关乎到我们改革开放大业能否可持续深入进行。由此，社区真正成为进行基层社会管理、维护社会基本稳定的最前沿。

2.分权改革导致“政府职能社区化”。经济转轨之后的社会建设也要求政府转型，中央向地方分权也带动着地方政府内部的分权。城市管理结构从“一级政府、一级管理”转向“两级政府、两级管理”；伴随区街分权，城市治理结构又从“两级政府、两级管理”转向“两级政府、三级管理”；随着政府赋权社区组织，社区组织获得一定的自治权，城市治理结构进一步从“两级政府、三级管理”逐步转向“两级政府、四级管理”。[3]各级政府为将工作延伸至社区，实现更贴近居民的管理和服务，通过购买公益性岗位的方式，聘用了大量社区管理和服务工作者进驻社区，成立新型社区组织网络，开展管理和服务工作。例如武汉市江汉区，政府聘用的专职工作者按设立顺序包括社区计生专干、低保专干、社保专干、安保队员、城市管理协管员、外来人口协管员、门前“三包员”、自行车巡逻员、网格化监督员等九种之多，达3000多人，远远超过了社区居委会成员总数。政府进行社会管理和公共服务的行为模式从政府职能单位化转向了政府职能社区化，社区成为政府履行社会管理和公共服务的基础平台。

3.民间组织的兴起驱使“社区治理单元多元化”。随着利益群体分化和社区分化，社区需求逐步多样化和差异化。由于政府和社区主体组织的内在逻辑就是从大多数人的共同性需求出发，提供一般性产品，难以满足居民的多元化需求，在公共领域存在政府失灵，也存在主体组织失灵。[4]得益于政府放权的制度性空间，来源于居民满足自身需求的内在动力，大量旨在提供公共物品的民间组织获得了合法性来源和生长前提，也推动着城市基层社会治理单元的多元化。主体组织在其管辖范围内满足居民共同性或普遍性需求，民间组织满足居民的差异性和多样化需求。前者集中提供共同性产品，后者集中提供差异性产品，两者间在功能上的互补是双方合作的基础。民间组织使居民得以在公共领域集体行动、表达共同理念与集体福祉，弥补主体组织在整合与代表功能上的不足，推进社区治理模式的优化。

二、当前我国城市社区治理模式的实践历程与主要类型

（一）第一轮改革（上世纪90年代初—1999年）：

“两级政府、三级管理”

改革首先在遇到问题尤为突出的特大城市上海和北京开始。1997年1月，上海通过了《上海市街道办事处条例》，强化政府在街道层面（第三级）的行政权力和行政职能，从而实现基层社会有效管理。实现途径是推动市、区两级政府及职能部门

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