房市政策的变迁与城市规划的回归(新)

房市政策的变迁与城市规划的回归

刘贵利中国城市规划设计研究院

[摘要]本文从房地产发展入手,探讨不同时期城市规划的重点,通过房地产市场的变迁分析,推导当代城市的发展趋势,总结当前城市规划的技术服务新内容,回归城市规划理应具备的科学性。

关键词：房地产技术规范城市规划

综观国内外，都将城市规划管理与实施作为政府职能之一。受到土地所有制度不同的影响，国外政府以城市规划控制为法治核心，注重公共物品的配置以及城市规划的法定地位，在城市规划实施过程中，政府担当一个法官，对违反城市规划行为进行判定和处理，房地产的开发必须依据城市规划严格执行，如有特殊情况的调整，必须经过严格的公众参与并最终达成一致后才能进行；例如，英国的开发控制包括：规划申请、规划许可、规划上诉、规划协议和规划执法等；国内城市规划编制过程中不同机构、部门的话语权存在差异，公共参与程度偏低，从制定到实施除了强制性内容，其他内容有一定的弹性调整，对房地产的影响也存在变化。“客（大企业，大项目）大欺店（小城市、县城、不发达地区）”行为比较突出，城市规划与房地产开发关系微妙，理论上的城市规划调控房地产开发，事实上在一些不发达地区可能存在地产项目牵引城市规划调整的现象。英美等发达国家在房地产规划管理上所采取的是市场主导型干预模式，新加坡、中国等国家采取的是计划主导型的规划干预模式1。

国内对城市规划与房地产开发两者关系研究较多，内容涉及房地产开发、房地产价格以及协调机制与城市规划的关系研究，专家普遍认同城市规划与房地产是相互联系的,但又不同程度的互相作用2。针对房市政策的变化与城市规划的内容之间的关联没有相关研究，房地产开发局部影响城市空间布局，或者说城市规划的“被动盲目性”造成城市规划实施过程中出现一系列问题：如公共服务缺失、职住不平衡、规划意图体现不一致等。房市政策不断变化，意图引导合理的房地产市场，而城市规划也具有调整房地产开发的作用，房市与城市规划之间正能量关联不断加强3。

自中国房地产市场起步以来，城市规划与房市的发展紧密相连，随着房市的波动，城市规划的重点也相应出现阶段性变化。

一、计划统筹时代（1975-1984）

八十年代初期，国内房地产市场尚未形成，国家各行各业实行房屋福利分配制度，各个企事业单位根据职工级别、工龄和相关标准给内部职工福利分配住房，职工有使用权利，无买卖权利。国内的房地产开发比较初级，地产经过划拨所得，不属于商品房开发。

此时的城市规划刚刚起步，全国普遍开展了第一轮有计划有秩序的城市总体规划，计划经济体制决定了其主要任务是指导消费型城市向生产型城市转型，落实国民经济计划到生产和生活。规划重点是大中型工业建设项目在城市中的合理选址、城市功能分区和城市基础设施建设4。

这个时期，房市与城市规划的关联度不高，房市服从于城市规划中对生活居

住用地的安排，并受到“单位大院”和“工业大院”式的影响，产居结合分布。

二、房地产市场建立之初（1985-1994）

随着住房开始商品化、土地开始产权化等领域的理论研究积累，深圳和广州开始于八十年代初开始尝试搞开发商品房的试点，1982年,国务院批准以郑州、沙市、常州、四平四城市为售房试点,试行新建住房以补贴方式出售。1984年，广东和重庆以征收土地使用费方式拉开了地产商品化的序幕。

1.房市的起步与发展

八十年代到九十年代初期中国房地产市场刚刚起步,房地产产业研究广泛开展，房地产政策的出台十分谨慎，多从试点城市尝试性入手。1987年11月26日，深华工程开发公司投标取得一块使用权为50 年的住宅用地，公开招标出让住宅用地的首次行为成为中国房地产市场拉开序幕的重要标志。1990年上海市房改方案正式出台，住房公积金制度开始建立。此后，各个省市纷纷启动相应房市计划，国务院先后批复了24个省市的房改总体方案。

1992年出现重大转折，逐步取消福利分房的房改政策、住房公积金制度等推动房地产行业急剧快速增长，据顶点财经统计，当时全国月投资最高增幅曾高达146.9%。邓小平南巡后沿海城市成为房地产热点地区，特别是在海南、北海、广州、深圳等南部沿海城市，但是中央很快发现海南房地产市场出现了泡沫，于是停止银行放贷。银根收紧降低了房地产业投资热情，影响一直延续到1998年上半年，期间中国的房地产市场始终平稳过渡1。

2.城市规划规范化

随着第一轮城市规划的实施，为随后大规模的发展奠定了基础，城市规划日益规范化，1984年颁布实施《国务院城市规划条例》，1989年全国人大常委会通过并公布了《中华人民共和国城市规划法》。

1990年建设部颁布实施了《城市用地分类与规划建设用地标准》，划分十大类用地：居住、公共设施、工业、仓储、对外交通、道路广场、市政公共设施、绿地、特殊用地、水域和其他用地。《标准》同时规定了人均建设用地、专项人均建设用地以及城市建设用地结构的标准。传统城市规划初步建立起以人定地的城市规模计算方法，即通过历年城市人口规模的测算推导机械和自然增长率，并根据“按一定比例分配社会劳动”的基本原理计算规划期末城市人口发展规模，并以此为依据确定城市用地规模。建设部于1991年9月颁布实施了《城市规划编制办法》。它在提高城市规划的科学性和严肃性、推动城市规划技术进步等方面发挥了重要作用。

房市起步初期，不稳定的市场表现，对城市规划的影响较小，规划实施过程中，东南沿海率先发展地区受较活跃的经济活动影响较早突破城市规划及《标准》要求，尤其在工业用地规模上迅速扩张，“大院式”用地混杂的模式尚未改观。其他地区受到行政区划调整（市管县改革）、各行业发展扩张以及城市功能完善等的影响也对第一轮城市规划提出不适用性。因此，第二轮城市规划主要在解读市场规律，针对当时城市发展面临的问题而开展，其背景是在改革开放、社会经

1 2008年04月03日10:00 顶点财经。

济和城市建设迅速发展的形式下开展的，规划重点增加了社会经济分析与城镇体系规划内容，对城市性质、空间结构、环境保护、旧城改造和分区规划都开始重视。

三、房地产市场日益活跃（1995-2008）

1.房地产市场跳跃式发展

1998年下半年，中央继续深化市场经济改革，出台了一系列刺激房地产发展的政策扶植房地产行业。主要措施如下：一是取消福利分房。当时的房改政策造成大量的刚性需求，而市场经济的红利逐步显现，随着工薪制度改革，民间资本迅速增长。而银行不断地降低利率，降低按揭门槛，甚至提出零首付；二是取消了物价局对房地产的限价管制，房地产做为商品进入市场。房地产投资从平稳向快速发展转变，房地产业也成为各地政府财政收入的支柱产业之一。

从一线、二线到三线、四线城市，1999年至2003年为中国房地产业高速增长期，房价持续高涨，2003年到达阶段高点，各地居民怨声载道，城市社会矛盾初显，房地产业成为社会普遍关注的焦点。国家2004年开始实施宏观调控，同时收紧土地与信贷，通过调控供给稳定房地产市场。2005-2006年中央进一步加大宏观调控力度，实施供给与需求双向调控，扩大中低档住房供给。2007年房地产价格升到阶段高点，2008年，受到全球金融危机的影响，房价开始下滑，成交量迅速萎缩。为提振房地产及相关行业景气，2009年放松信贷，从2009

年中期开始房地产市场迅速活跃起来，将房地产业推到阶段又一高点。

1998-2009期间，房地产虽是迂回跳跃的发展过程，但总体趋势向上，房地产业迅速成为城市的支柱产业，并带动建材、钢铁等行业的高效发展。

2城市规划失真性出现

随着房市的持续活跃，城市土地财政催生了对城市土地经营的热衷，从而表现出各地对城市总体规划编制的强烈需求。尽管2006年4月1日起实施的新的编制办法已在规划主体多元化、系统性、由技术文件转向公共政策和淡化城市设计等方面发生了改变，难以改变部分城市对房地产用地的热衷。

依据传统计算方法确定的城市规模，已经难以满足更看重房市带动GDP的城市管理者的需求，几乎所有城市规划师面临的城市主要问题都是“城市规模过小”，城市发展目标都是“扩大城市规模”，所有的规划内容，包含城市定位、区域协调、城市战略都是为做大城市规模服务。以人定地的规划方法造成各个城市的“造人”计划，不管现状人口流动是净流出还是净流入，城市规划都要成倍做大城市规模，造成城市规模相加大于省行政单元，县县相加大于市行政单元。各级城镇体系规划成果更是流于形式，难以指导和调控各级城镇规划。

除此之外，一些区域核心城市、区域增长点面临着剧增的流动人口，环境恶化、城市热岛等城市病为主的城市问题不断出现，原有的城市规划对市场规律的研究不深，造成了对这类城市发展的捆绑和限制。结合房市催生的城镇用地需求剧增，共同引发了第三轮城市总体规划的编制需求。下表中从2000-2010年居住用地指标普遍超出国标可见一斑。

表1不同规划规模城市的规划用地指标比较5